GARANTIES D’EMPRUNT : RENFORCER LE SUIVI POUR MIEUX MAÎTRISER LE RISQUE

Caution apportée à un tiers (bailleur social, hôpital, association, aménageur) pour lui ouvrir l’accès au crédit et en abaisser le coût, la garantie d’emprunt est par définition un engagement hors bilan qui nedevient une dépense obligatoire, qu’au jour de sa mise en jeu. Conséquence directe de leur caractère hors bilan, l’exposition est mal documentée au niveau national, car il n’existe aucune statistique consolidée des garanties accordées. Restent des ordres de grandeur : la Cour des comptes évaluait fin 2016 à près de 132 milliards d’euros les dettes du logement social couvertes par des sûretés de collectivités. La Banque des Territoires recense aujourd’hui environ 140 milliards d’euros d’encours de prêts sous garantie.

Le paradoxe est que le cadre prudentiel ne couvre pas cette masse. Les trois ratios de la loi Galland de 1988 (plafonnement à 50 % des recettes réelles de fonctionnement, division du risque par bénéficiaire, quotité maximale par emprunt) portent sur les annuités, jamais sur l’encours : ils mesurent la soutenabilité d’un flux annuel, non le stock d’exposition qu’affronterait la collectivité en cas d’appel. Surtout, ils ne s’appliquent ni au logement social, qui constitue l’essentiel de l’encours garanti, ni aux organismes d’intérêt général, ni au foncier solidaire. Les textes restent par ailleurs muets sur les modalités de mise en jeu : la collectivité peut choisir de reprendre l’échéancier du débiteur défaillant plutôt que de solder l’encours, mais certains prêteurs contestent cette lecture.

Le benchmark conduit auprès des adhérents montre que si l’octroi est généralement très bien encadré, le suivi reste de l’avis général encore largement améliorable, alors même que le risque vit sur toute la durée du prêt, souvent plusieurs décennies.

Ce risque est historiquement resté faible là où se concentre l’encours : le logement social bénéficie d’un écosystème protecteur, une caisse de garantie qui mutualise le redressement des organismes en difficulté, et une agence nationale de contrôle, qui rend les défauts de bailleurs exceptionnels. Mais les appels en garantie que recensent les répondants se logent précisément ailleurs : santé, médico-social, associatif, aménagement, et un segment émergent, les opérateurs de l’accession sociale (bail réel solidaire, foncier solidaire), plus jeunes et moins armés.

Face à ce constat, le retour d’expérience de Bordeaux Métropole montre que l’outillage est à portée. Depuis une vingtaine d’années, chaque organisme garanti y fait l’objet d’une analyse annuelle, graduée selon son poids dans l’encours et les signaux détectés, et aboutissant à un scoring : notation de ratios selon des seuils revus chaque année, agrégation en trois composantes (fiabilité des comptes, performance d’activité, situation financière), puis restitution aux élus sous la forme d’une matrice croisant le risque du satellite et le niveau d’engagement de la collectivité. En cas de risque avéré, un dialogue de gestion puis un provisionnement sont mis en œuvre, a minima à hauteur de l’annuité en capital à venir.

Reste la nouvelle frontière, la plus stratégique. L’essor des prêts sur fonds d’épargne – 10,8 milliards d’euros prêtés au secteur public local en 2025, neuf fois plus qu’en 2020 – étend le besoin de garanties bien au-delà du logement social : eau, chaleur, déchets, transports, équipements sportifs. Dès qu’un opérateur porte le projet, fût-il une société publique locale à capitaux entièrement publics, la garantie de la collectivité est exigée. Et à côté de la garantie d’emprunt prospèrent des mécanismes voisins (conventions tripartites de substitution, cessions de créance Dailly, engagements de reprise, lettres de confort) qui exposent la collectivité au même risque de payer à la place de l’emprunteur, mais échappent aux ratios Galland, aux annexes budgétaires et, souvent, au pilotage interne : invisibles pour les prêteurs, ils peuvent l’être aussi pour les assemblées délibérantes. Bien employés, ils préservent la capacité de garantie et la qualité de signature la rénovation d’une grande salle événementielle parisienne a ainsi économisé plusieurs dizaines de millions d’euros de frais financiers. Mais mal suivis, ils reconstituent hors radar une exposition que la loi Galland prétendait borner.

La conclusion du webinaire tient en une exigence : ramener dans le champ de vision l’ensemble des engagements, quelle qu’en soit la forme juridique – garantie, convention, cession de créance -, et les piloter dans la durée avec la même rigueur que la dette propre.