TRAVAUX DU COMITÉ DES FINANCES LOCALES : LES INDICATEURS DE CHARGES RÉINTERROGÉS
Chacun s’accorde à reconnaître qu’une réforme (d’envergure) de la Dotation globale de fonctionnement (DGF) n’est possible que s’il existe une dynamique de son enveloppe (a minima son indexation sur l’inflation). Or cette dynamique a disparu depuis maintenant au moins 10 ans. Pour autant, le parti pris du Comité des finances locales (CFL) n’est pas pour autant d’accepter une progressive sclérose des mécanismes de répartition. Ainsi, le 27 février dernier, les membres du CFL ont souhaité réinterroger les indicateurs de charges (sachant que, le 12 mars prochain, les travaux porteront sur les indicateurs de ressources).
Des charges de centralité qui pénalisent le contribuable des “villes centre”
Les charges de centralité, résultant de la différence entre l’aire de financement des équipements publics locaux et l’aire de fréquentation de ces mêmes équipements, constituent une réalité que personne ne peut nier. Elles se traduisent notamment par le fait que, sauf rares exceptions, il est exigé du contribuable des communes “en centralité” un effort sensiblement plus important qu’en moyenne. Mais cette réalité est difficile à apprécier au travers d’indicateur(s) susceptibles d’être utilisés pour la répartition nationale de la DGF.
Le coefficient logarithmique : une réponse pertinente, mais potentiellement améliorable
La réponse actuelle est, pour reprendre les termes du document de travail élaboré par la DGCL, que “le coefficient logarithmique a pour objectif de représenter les charges de centralité” et que “le coefficient logarithmique est fondé sur des travaux économétriques qui en ont démontré la pertinence”.
La réévaluation de cet indicateur a un double mérite : elle permet d’en confirmer la légitimité, elle conduit à en objectiver les limites.
Alors que, régulièrement, lors de l’examen des projets de chaque loi de finances sont défendus des amendements visant à supprimer (ou réduire) l’usage du coefficient logarithmique dans la répartition des dotations au motif qu’il serait défavorable aux communes rurales, les simulations montrent que : “dans les faits, les attributions de dotation forfaitaire par habitant ne varient pas dans un intervalle de 1 à 2 mais de 1 à 1,4», et, qu’a contrario : “les communes de moins de 500 habitants perçoivent 10 € par habitant de plus en moyenne que les communes de plus de 200 000 habitants”.
Si les clés d’explication de cette réalité, a priori contre intuitive, sont multiples, une des principales raisons est que ce sont les plus petites communes qui bénéficient le plus de la dotation de solidarité rurale (la Dotation de solidarité rurale – DSR – qui a augmenté de plus de 50 % depuis 2017 !). Ce qui a récemment conduit la Cour des comptes à considérer que “la mal nommée fraction péréquation de la DSR s’apparente davantage à une dotation forfaitaire complémentaire qu’à une véritable dotation de péréquation”.
Mais autant la pertinence du coefficient logarithmique est fondée, autant on peut s’accorder à le considérer comme (trop) frustre. En effet, “il ne peut rendre compte en totalité de la très grande hétérogénéité des situations supportées par les collectivités” et ignore trop largement les subtilités de la géographie des équipements. À ce sujet, la présentation par l’INSEE du fichier “base permanente des équipements” pourra peut-être ouvrir de nouveaux horizons. Même si le chemin à parcourir est important entre le fait de documenter le nombre d’équipement par communes et le fait d’apprécier la charge qu’il génère pour un budget local.
Revenus des ménages et logements sociaux : autres sujets de réflexion
L’appréciation des charges de centralité n’a pas été le seul sujet en discussion lors de la réunion du 27 février : l’examen d’autres indicateurs de charge a notamment été également à l’ordre du jour.
- Revenu des ménages
Comparer le revenu moyen pour la collectivité concernée avec le revenu moyen pour la catégorie ou la strate démographique dont elle relève n’est pas forcément le plus pertinent. Ainsi, à titre d’illustration, la Cour des comptes écrivait récemment : “la référence au revenu moyen a pour effet d’écraser les disparités de revenus, notamment dans les métropoles qui cumulent des populations importantes de cadres et de personnes sans emploi. La prise en compte du revenu médian, permettrait de mieux objectiver la pauvreté relative des habitants des territoires et les besoins de services publics qui en découlent”.
La raison expliquant qu’encore aujourd’hui c’est la moyenne et non la médiane qui est utilisée est que, pour les communes de moins de 50 foyers fiscaux, la disponibilité de l’indicateur se heurte aux règles du secret fiscal. Mais ces règles sont-elles intangibles, méritent-elles d’être appliquée sans discernement lorsqu’elles conduisent à répartir de façon insatisfaisante des centaines de millions d’euros ? Aux yeux des membres du CFL, la question est ouverte (sachant que même en cas de persistance du blocage, la substitution de la médiane à la moyenne pourrait tout à fait être opérée pour la dotation de solidarité urbaine, la DSU ne concernant pas les communes de moins de 50 foyers fiscaux).
- Aides au logement et logements sociaux
Il existe une corrélation entre ces deux indicateurs alors qu’ils interviennent respectivement à hauteur de 30 % et de 15 % dans la répartition de la DSU. Certes le souci de réduction du nombre d’indicateurs mis en œuvre, source de lisibilité, est partagé. Mais en l’espèce, cette dualité fait sens : la fragilité sociale des territoires ne pouvant ignorer le fait que le parc HLM n’accueille qu’une partie des ménages en situation de pauvreté relative. Par contre, la Direction générale des collectivités locales (DGCL), l’a rappelé, le périmètre des logements sociaux (définit à l’article L. 2334-17 du CGCT) mériterait d’être toiletté.
