PÉRÉQUATION : LA COMMISSION DES FINANCES DE L’ASSEMBLÉE NATIONALE PLAIDE POUR UNE RELANCE PROGRESSIVE

Le saviez-vous ? La moitié de la Dotation Globale de Fonctionnement des communes (13 milliards d’€ en 2026) est désormais consacrée à la péréquation. Quatorze dispositifs distincts de péréquation coexistent en matière de finances locales, additionnés au fil des années. Sous leurs effets, les écarts initiaux de ressources entre les communes sont réduits de 15 %.    

Depuis les années 70, une marche en avant silencieuse et résolue vers davantage de péréquation des ressources financières est à l’œuvre, indissociable de l’histoire des réformes de la fiscalité locale. Moins d’autonomie fiscale mais plus de péréquation : les rhétoriques gouvernementales successives n’ont que peu varié pour faire accepter les décisions par les élus locaux. La nouveauté vient de ce que, crise des finances publiques oblige, la péréquation verticale stagne tandis que la péréquation horizontale augmente.  

Est-ce à l’État de corriger les inégalités territoriales de ressources ou aux collectivités d’y procéder entre elles par des mécanismes de transferts ?   

Dans un rapport documenté et précis, le rapporteur spécial de la commission des finances, Emmanuel Mandon, dresse un portrait exhaustif des mécanismes de péréquation, examine leur portée réelle et formule des recommandations d’évolution des dispositifs actuels, en recherchant des propositions consensuelles. Rendre partageable et acceptable la progression de la péréquation est un objectif louable, mais particulièrement complexe à mettre en œuvre.  

France urbaine, dont les membres sont, au sein du bloc communal, prioritairement concernés par la péréquation, a participé aux travaux de la mission et exposé ses analyses. 

Ce que péréquer veut dire 

Sait-on définir avec certitude la politique nationale de péréquation ? Pas vraiment. Il s’agit de réduire les inégalités de ressources entre collectivités, tout en tenant compte de leurs charges, lesquelles diffèrent selon les caractéristiques du territoire… Égaliser les moyens en tenant compte des besoins, hétérogènes par définition ? Une gageure… L’objectif de péréquation est pourtant bien de rang constitutionnel. On lit à l’article 72-2 du texte juridique suprême l’obligation de « favoriser l’égalité entre les collectivités territoriales ». De quelle égalité parle-t-on ? Arithmétique ? Pas vraiment. Confiscatoire ? Pas davantage… Un clair-obscur redistributif à définir : tendre vers l’égalité sans qu’elle n’altère la capacité de chaque collectivité à faire face à ses nécessités et obligations, à assumer l’effectivité de ses charges. En 1995, la loi d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire vient apporter des précisions, sans être dépourvue d’équivoque : « la réduction des écarts de ressources entre les collectivités est un objectif fondamental » et s’opère « en fonction de leurs disparités de richesses et de charges ». Une norme tacite d’inégalité de ressources acceptable entre collectivités s’écrit donc au fil des décennies, sans qu’on puisse la quantifier avec exactitude, sans qu’on en connaisse le point d’achèvement et surtout sans stratégie explicite et partagée avec les contributeurs et bénéficiaires concernés. La péréquation va, sans nécessairement savoir où elle va.  

Une péréquation entravée par le contexte difficile des finances locales 

Idée évidente au premier abord, obligation juridique incontestable, la péréquation est devenue anxiogène et conflictuelle dans sa mise en œuvre. Sans approche globalisée de ses effets, par additions de mesures successives décoordonnées, elle insécurise les collectivités contributrices et produit des résultats insatisfaisants parmi ses bénéficiaires. Le rapport Mandon décrit par exemple les effets contraires des différentes fractions internes de la Dotation de Solidarité Rurale qui, en se fondant pour partie sur des références historiques, induit des effets péréquateurs limités. La référence aux anciens chefs-lieux de canton, vieux de deux siècles, pour l’éligibilité à la DSR-Bourg centre en est l’exemple le plus caricatural. Plus globalement, les garanties de non-diminution des dotations de péréquation verticale rigidifient les attributions individuelles et empêchent de contemporanéiser les dispositifs, réduisant leur efficacité.       

Fondamentalement, les discussions et évolutions de la péréquation sont bloquées par l’accélération des contraintes financières pesant sur les collectivités depuis 2014 : réduction de la DGF (2014- 2017), réduction de l’autonomie fiscale (2018-2023), désindexation puis réduction des allocations compensatrices de fiscalité (2025-2026). La décennie écoulée a vu se multiplier les mécanismes réduisant la stabilité financière locale, ce qui conduit mécaniquement l’ensemble des acteurs, grandes collectivités urbaines en tête, à des positions défensives : comment accepter de concourir à la redistribution dans de telles conditions, si rien n’est stable ?    

Si France urbaine ne s’exonère pas d’une certaine responsabilité redistributive, elle exige en retour une prévisibilité des ressources, une visibilité quinquennale sur les concours financiers de l’Etat et la préservation des recettes fiscales propres des collectivités. Que cessent le systématisme et la soudaineté des exonérations de fiscalité directe locale et la discussion pourra renaître. Les gouvernements successifs semblent dans l’incapacité de répondre à cette demande légitime. Normalisons le cadre général des finances locales, puis parlons de péréquation, mais pas l’inverse.  

En toile de fond de cette situation, l’absence d’actualisation des bases des valeurs locatives cadastrales, sans cesse repoussée, constitue un motif supplémentaire d’inégalité fiscale territoriale, doublé d’une incertitude quant au calcul exact de la richesse foncière des collectivités.        

Des propositions ambitieuses…et contestables 

Soucieux de relancer la dynamique de péréquation, le rapport du député Mandon formule 13 propositions précises. 

Parmi celles que France urbaine désapprouve, on relèvera l’indexation permanente du Fonds de Péréquation des Ressources Intercommunales et Communales sur les recettes de fonctionnement de ses contributeurs. Contestable aussi, l’intégration de nouvelles recettes fiscales dans le calcul du potentiel fiscal, comme la taxe de séjour, qui rappelons-le contribue aux charges supplémentaires induites par la croissance cyclique de la population des zones touristiques.      

Au crédit du rapporteur, le souci d’acceptabilité et de progressivité des évolutions qu’il propose : deux mesures d’atténuation sont proposées pour éviter des évolutions brutales. D’abord, un bouclier budgétaire, un plafond contributif individualisé, soutenu par France urbaine dès 2025 qui plafonnerait les effets annuels des divers dispositifs de mise à contribution financière des collectivités, péréquation incluse, à 2 ou 3 % de leurs recettes réelles de fonctionnement. Le rapporteur défend en outre une forte progressivité, étalée sur 10 ans, des mesures à mettre en œuvre, une sage précaution.    

A la recherche des critères de charges 

 France urbaine conteste l’approche exclusive de la péréquation selon des critères de ressources, assises sur le potentiel fiscal ou financier, et demande la définition d’indicateurs de charges pertinents. Croissance démographique, exposition aux risques naturels ou technologiques, pauvreté des habitants, gestion d’équipements publics de centralité : nos villes et intercommunalités sont des centres d’équipement et de service pour de larges bassins de vie, ce qui engendre des coûts importants. Notre association salue l’approche ouverte et consensuelle du rapporteur sur ce point, ouvrant le débat sur des indicateurs pertinents et partagés.   

Vers une péréquation environnementale intégrant les risques naturels majeurs ? 

La fourniture de services environnementaux par les communes sièges d’aires naturelles protégées est soutenue par la dotation de soutien aux communes pour la protection de la biodiversité et la valorisation des aménités rurales.  

En revanche, l’exposition aux aléas climatiques et aux risques naturels majeurs, qui s’accélère avec le changement climatique, et qui est d’ores et déjà un indicateur pertinent des charges réelles et exceptionnelles que rencontrent certaines collectivités et territoires, n’est que peu prise en compte, sinon lors d’épisodes catastrophiques majeures.  

Les coûts de l’adaptation ne seront pas identiques partout sur le territoire et constitueront une réalité nouvelle et structurante des décennies à venir.  

L’exposition des populations aux risques devra tôt ou tard faire partie des composantes de la déjà longue et complexe équation péréquatrice.