NOUVEAU RAPPORT SUR LA CNRACL : LE RÉGIME DE RETRAITE DES AGENTS TERRITORIAUX À L’HEURE DES CHOIX

Une situation très préoccupante, même après retraitements financiers

La 2^ème mission confiée à l’IGAS, l’IGF et l’IGA a été déclenchée, à la demande des employeurs territoriaux et hospitaliers, par une lettre du 2 mai 2025 du Premier ministre d’alors, François Bayrou. Elle visait à approfondir les scénarios structurels esquissés lors de la 1^ère mission, qui avait rendu ses conclusions en 2024, et à disposer d’une analyse non plus limitée à la seule CNRACL mais étendue à tous les régimes auxquels cotisent les agents, titulaires comme contractuels : général comme spécial, de base comme complémentaires.

Le rapport confirme que la CNRACL est confrontée à un déséquilibre durable et structurel :

• Soulignant que le régime est financé quasi exclusivement par cotisations et assure à la fois les risques vieillesse et invalidité, contrairement aux autres régimes, les inspecteurs rappellent qu’il compte aujourd’hui environ 2,1 millions de cotisants pour 1,4 million de pensionnés et a versé près de 30 milliards d’€ de prestations ;
• Après une période excédentaire, il est déficitaire depuis 2018, avec un résultat net négatif de 3 milliards d’€ et une dette de 7,9 milliards d’€ en 2024 ;
• Alors que la situation est aggravée par le retournement démographique, la CNRACL présente en outre des paramètres qui influent défavorablement sur des équilibres : droits directs servis plus longtemps, poids des carrières longues, assiette limitée au traitement indiciaire et absence de financement externe significatif des dépenses de solidarité. Son poids dans les retraites publiques est appelé à croître, jusqu’à devenir le premier régime public de retraite, à compter de 2041.

Les projections faisant l’objet de conventions qui peuvent être contestables, les inspections ont procédé à des retraitements qui ne remettent pas en cause fondamentalement la gravité de la situation. La mission retient ainsi comme référence un scénario corrigé intégrant trois éléments insuffisamment pris en compte dans les présentations usuelles : intégration des charges financières, prise en compte de la compensation démographique et présentation en euros constants. Même sous cette méthode, plus lisible économiquement, le déficit demeurerait significatif : -2,2 milliards d’€ en 2025, -3,1 milliards d’€ en 2035 et -5,5 milliards d’€ en 2045. Aussi, la dette atteindrait 60,7 milliards d’€ en euros constants 2025.

Une hausse massive des cotisations des employeurs qui est insuffisante et dont le rendement pourrait être fragilisé

 La hausse des cotisations employeurs décidée en 2025 par décret, de façon unilatérale, jusqu’à 43,65 % en 2028, est présentée par les inspections une mesure nécessaire mais insuffisante.

On rappellera toutefois que les inspections étaient liées par un postulat de la lettre de mission du Premier ministre selon lequel « la hausse des taux des cotisations des employeurs […] n’a pas vocation à être remise en cause ».

Les inspecteurs précisent que cette hausse pourrait générer 7,2 milliards d’€ de recettes par an, soit environ 60 % de l’effort requis, sous réserve qu’elle ne modifie pas les comportements d’emploi ou de rémunération. Or la mission, sans pouvoir encore à ce stade objectiver ce risque, alerte sur le fait que ce rendement est fragile : elle estime que la hausse du coût des titulaires pourrait à terme renforcer les arbitrages en faveur des contractuels, de l’externalisation ou de l’intérim.

Le rapport souligne ainsi qu’un retour à l’équilibre par les seules cotisations impliquerait encore 7 à 8 points supplémentaires après reprise de dette, ou un âge d’équilibre proche de 68 ans à terme.

À court terme, un renforcement du pilotage de la caisse jugé indispensable

Les inspections émettent en conséquence des préconisations de court ou moyen terme, dont certaines sont la réitération de celles figurant dans leur 1^er rapport. La majorité ne sont que des mesures en faveur d’un meilleur pilotage et ne sont pas propres à agir de manière significative sur les équilibres.

Les préconisations de fond les plus engageantes concernent la reprise de la dette par la CADES – qui suscite de fortes réticences de Bercy mais qui permettrait d’alléger les charges de financement et le caractère « auto-entretenu » du déficit – et la mise en place d’une taxation parallèle de l’emploi contractuel pour neutraliser le risque d’attrition de l’assiette des cotisations CNRACL et, en particulier, du rendement des hausses de cotisations.

• Renforcer le pilotage national des retraites publiques, avec un rapport biennal du COR et une séance annuelle du Conseil commun de la fonction publique dédiée aux retraites publiques ;
• Mieux intégrer les effets « retraite » des décisions RH publiques, en rendant obligatoire leur évaluation dans les études d’impact des textes relatifs à la fonction publique ;
• Outiller le conseil d’administration de la CNRACL, en lui transmettant des indicateurs plus fins et en lui confiant la responsabilité de proposer des mesures en recettes et en dépenses ;
• Améliorer la sincérité comptable, en distinguant les risques vieillesse et invalidité et en présentant plus clairement les charges et ressources propres du régime ;
• Faire évoluer la prise en charge des dépenses de solidarité (à l’image des avantages pris en charge par la CNAF et la CNAV pour le régime général) ;
• Maintenir la hausse de cotisations employeurs, mais la suivre étroitement afin d’en mesurer les effets sur l’emploi titulaire, la structure des rémunérations et les recettes effectives ;
• Instituer une contribution sur l’emploi contractuel, afin de neutraliser l’écart de coût entre titulaires et contractuels et de sécuriser le rendement des hausses de cotisation CNRACL ;
• Préparer une reprise de dette par l’État ou la CADES mais assorties de garanties : plan de retour à l’équilibre, efforts partagés, amélioration du recouvrement des cotisations.

Un statu quo qui « ne peut être que temporaire », des scénarios lourds à trancher

Les inspections estiment que ces mesures peuvent stabiliser temporairement la trajectoire, notamment à l’horizon 2028, mais elles ne constituent pas une solution pérenne. Le rapport insiste sur le fait que le statu quo ne peut être qu’une situation transitoire, fragile et incertaine : même le cumul des mesures de la première mission ne permettrait pas de garantir l’équilibre au-delà de 2035.

C’est pourquoi les scénarios structurels suivant ont été étudiés dans le rapport, dont certains peuvent être combinés :

• Le « pôle public » : consolider les régimes des trois fonctions publiques autour d’un ensemble public clarifié, potentiellement doté d’une caisse autonome et de cotisations libératoires. Ce scénario maintient la logique publique du régime, mais suppose de traiter la question du financement en dernier ressort par les administrations publiques.
• Le rapprochement avec un « pôle privé » : rapprocher la CNRACL des régimes de droit commun des salariés du privé, c’est-à-dire CNAV et Agirc-Arrco, avec application de règles d’assiette et de taux comparables. Ce scénario simplifierait l’architecture d’ensemble mais impliquerait un désalignement majeur avec la fonction publique d’État et des soultes importantes pour garantir la neutralité actuarielle.

L’articulation avec le pôle choisi pourrait alors faire l’objet d’options différentes :

• L’alignement des règles tout en conservant une caisse autonome : conserver une caisse ou un régime distinct tout en harmonisant les règles avec le pôle choisi. L’impact institutionnel peut être limité, mais les effets financiers et politiques dépendent fortement du sens de l’alignement.
• L’intégration : absorber la CNRACL dans le régime de référence, public ou privé. C’est l’option la plus structurante, notamment en cas d’intégration aux régimes du privé, avec des impacts institutionnels, financiers et politiques très élevés.
• L’adossement : maintenir formellement la CNRACL tout en organisant son rapprochement financier et technique avec un autre régime. Cette option peut être moins visible politiquement qu’une intégration, mais elle emporte des effets de gestion et de financement majeurs.

Enfin, de façon graduelle, avant-même d’aller vers ces différents scénarios, les inspecteurs ajoutent qu’il peut être envisagé l’affiliation intégrale ou une extension d’assiette en intégrant tous les agents des collectivités et hôpitaux à la CNRACL, ou en élargissant l’assiette de cotisation aux primes. Ces pistes peuvent, selon eux, constituer des étapes vers l’un des deux pôles, mais elles ont elles-mêmes des impacts systémiques sur l’Ircantec, l’ERAFP, les employeurs et les agents, relèvent-ils.

Enfin un espace de dialogue dédié avec le Gouvernement ?

Il est désormais à espérer que cet état de la situation et ces préconisations viennent nourrir enfin un travail de fond entre les employeurs territoriaux et hospitaliers et le Gouvernement, dialogue sans cesse repoussé et qui a manqué jusqu’à présent d’un espace dédié.

En effet, si la conférence Travail Emploi Retraite lancée ces derniers mois, et qui associe partenaires sociaux du public comme du privé, a son utilité propre, elle ne saurait constituer cet espace.

C’est en ce sens que la Coordination des employeurs territoriaux (CET) – dont France urbaine est membre – et la Fédération hospitalière de France (FHF) entendent interpeller très prochainement le Gouvernement, en réitérant leur demande que, le temps de ce travail de fond, la hausse des cotisations fasse l’objet d’un moratoire.