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DE LA COOPÉRATION À LA RÉGULATION, PENSER LA TRANSFORMATION DES USAGES SUR NOS TERRITOIRES AVEC LES PREMIERS ENSEIGNEMENTS DE LA MISE EN ŒUVRE DU ZAN ET DES ZFE AUX JOURNÉES NATIONALES DE FRANCE URBAINE

Dans un contexte d’adaptation au changement climatique, de gestion de ressources rares et de tensions sociales, l’atelier « Sols, eau, mobilités » s’est centré sur la capacité des territoires urbains à jouer un rôle de cohésion, d’apaisement et de lien démocratique.

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Dans un contexte d’adaptation au changement climatique, de gestion de ressources rares et de tensions sociales, l’atelier « Sols, eau, mobilités » s’est centré sur la capacité des territoires urbains à jouer un rôle de cohésion, d’apaisement et de lien démocratique. Il a notamment permis, dans sa première séquence, d’aborder deux dispositifs législatifs structurants au cœur des agendas des collectivités territoriales : Zéro artificialisation nette (ZAN) et Zones à faibles émissions (ZFE). Entre injonctions contradictoires et impératif vital de sobriété foncière, et malgré les difficultés de mise en œuvre, les élus des grands territoires urbains souhaitent utiliser ces contraintes pour repenser la coopération entre territoires et Etat, la concertation multi-acteurs sur le terrain, et entre collectivités locales.

Dans le cadre des Journées nationales de France urbaine à Angers en septembre dernier, Joël Bruneau, maire de Caen, président de Caen-la-Mer et Sandra Marsaud, députée de la Charente, ont notamment exposé leurs réflexions sur le ZAN, alors que la consommation foncière doit être calculée depuis 2021 et que de nombreuses questions subsistent (outils, gouvernance…). Pia Imbs, en tant que présidente du Schéma de Cohérence Territoriale de la Région de Strasbourg, a également contribué aux échanges, avant de partager son expérience des ZFE, en tant que Présidente de l’Eurométropole de Strasbourg.

Envisager le ZAN : répondre à une équation complexe en termes de besoins de chaque territoire…

La députée, urbaniste de formation, a pu souligner que l’objectif ZAN appelle d’abord la question de l’identification des besoins des territoires, diagnostic indispensable pour lequel elle déplore un manque de données, et la capacité des territoires à se développer, accueillir des populations et se moderniser ; l’enjeu étant de veiller à l’équilibre entre densification et maintien d’une certaine qualité de vie, réindustrialisation française, création de nouveaux logements qualitatifs et protection des fonctions écologiques des sols… L’enjeu de la logistique a aussi été souligné depuis la salle, illustré en réponse par l’exemple d’une tour logistique sur le territoire caennais, conjonction de l’exigence de verticalité inscrite dans le PLUIH et de la nécessité absolue de maintenir une activité logistique – certes repensée – dans un contexte de transformation continue des modes de consommation (dématérialisation, livraisons).

Si penser les besoins de développement est essentiel, les intervenants ont tout de même précisé que ces réflexions ne pouvaient se penser à l’échelle d’un seul espace et nécessitaient de s’ancrer dans une approche d’alliance des territoires. Sandra Marsaud a notamment indiqué que si chaque territoire doit trouver son identité et son attractivité, la question de la territorialisation des actions locales, de la répartition à la fois du besoin et de l’effort, est essentielle.

… de différenciation, coopération, gouvernance

Pour le maire de Caen, la coopération et la différentiation territoriales sont effectivement clés, alors qu’après concertation des acteurs du territoire, la région Normandie est la première à avoir présenté en mai 2023 une proposition de modification de son Schéma Régional d’Aménagement, de Développement Durable et d’Egalité des Territoires (SRADDET) afin d’y intégrer ces enjeux forts de sobriété foncière. Cependant, au-delà de ces enjeux, l’effectivité de l’action publique réside, selon Joël Bruneau, dans le besoin de clarifier la méthode proposée par le gouvernement, le « qui décide quoi ». Les conférences régionales de gouvernance du ZAN, faisant suite à la loi du 20 juillet 2023, représentent par ailleurs une nouvelle instance qui a posé question à la table ronde. Si des doutes ont été émis quant au caractère opérationnel et efficace de cette instance, l’élue strasbourgeoise, elle, s’est inquiétée de cette évolution de la gouvernance qui arrive à un moment où, sur son territoire, on mène déjà un dialogue de fond inter-SCOT qualitatif sur la place des commerces, de l’habitat etc.

Sandra Marsaud a souligné ses attentes quant à la coopération entre collectivités, dans un maillage infrarégional : elle a insisté sur l’indispensable mutualisation (construction d’infrastructures, zones d’activités etc.) qui se fait déjà, mais qui pourrait être à automatiser, quand cela est possible. De plus, questionnée sur la “garantie rurale”, la députée de la Charente alerte sur le lien avec les territoires ruraux qui expriment la sensation de ne pas toujours être entendus. L’élue, qui a émis ses réticences vis-à-vis du dispositif, souhaite tout de même que le dialogue soit renforcé dans ce cadre pour éviter un recours systématique à cette garantie. Elle conclut en précisant que la région Nouvelle-Aquitaine s’est lancée dans l’exercice du calcul de cette éventualité qui montrerait a priori la mise en péril de l’objectif de -50% de réduction globale à l’échelle régionale.

Disposer d’outils fiscaux cohérents

Face aux enjeux écologiques et climatiques, et alors que le ZAN est à prendre comme « un invariant nécessaire » tel que l’a qualifié un élu depuis la salle, le maire de Caen a rappelé qu’il est indispensable d’aligner les outils fiscaux aux objectifs de sobriété foncière et de transition écologique. Il a insisté sur la nécessité de l’incitation fiscale pour optimiser les espaces sous-utilisés, voire pas utilisés. L’enjeu des friches, notamment industrielles, a été également abordé. Ces espaces, comme les zones d’activités, sont à forts enjeux en termes de densification, mais également de potentiel de désartificialisation, selon l’approche adoptée et la nature de ces sols. Pia Imbs a ainsi témoigné de la démarche volontariste de l’Eurométropole de Strasbourg qui redirige l’usage de ces espaces vers des activités agricoles.

L’impératif de sobriété foncière peut également relancer le débat d’une politique d’aménagement du territoire

« Le grand manque de cette loi : on ne peut pas parler d’économie de foncier et optimisation de l’espace sans parler vraiment d’aménagement du territoire » selon Joël Bruneau. Si les grands centres urbains doivent ralentir, le besoin de relais au niveau des villes moyennes est mentionné comme nécessaire, via une réflexion sur un aménagement équilibré du territoire. L’évolution des mentalités sur la vision de ces espaces périurbains et ruraux serait également importante selon l’intervenant, sans mettre de côté l’enjeu du vieillissement des populations.

Que ce soit pour le ZAN ou par la mise en place des ZFE expérimentées déjà dans plusieurs territoires, les collectivités tiennent un rôle de régulation des tensions et sont amenées à repenser leurs modes d’actions afin de constituer des espaces de coopérations avec les acteurs de leur territoire, dont la population, et avec les autres collectivités environnantes. Durant l’atelier, les enjeux propres aux ZFE, outil de santé publique, ont été largement illustrés à travers le témoignage de l’Eurométropole de Strasbourg. Campagnes de sensibilisation sur la santé, concertation territoriale, notamment avec les agglomérations voisines, benchmark, la collectivité a multiplié les initiatives pour préparer la mise en place de sa ZFE, qu’elle a accompagnée d’un programme de mobilités alternatives de 500M€, incluant la première ligne de RER métropolitain. Dans la dynamique territoriale, la présidente de la métropole a souligné le rôle essentiel de l’agence du climat qui s’est fortement mobilisée en termes de conseils individuels. Le rôle pivot des acteurs de la logistique qui sont devenus de véritables parties prenantes était également à noter. La responsabilité de l’Etat a fait partie des sujets abordés durant les échanges, occasion de rappeler que France urbaine continue de se mobiliser pour porter des messages au niveau national (guichet unique, aides aux communes voisines, accompagnement social et aide au retrofit…) afin d’éviter que ZFE ne soit synonyme de Zone à forte exclusion.

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