ACTION SOCIALE : RETOUR SUR LES GRANDS DÉFIS POSÉS AUX TERRITOIRES URBAINS

Des financements conséquents, un équilibre instable.  

Les centres communaux d’action sociale de Bordeaux, Lyon et Clermont-Ferrand ont fait l’objet d’un contrôle entre 2024 et 2026. Ces établissements comprenant entre 400 et 800 agents représentent un budget de 39 à 50M€ dont les ressources sont majoritairement couvertes pas une subvention de la commune. Cette dernière connaît une forte dynamique : triplement à Lyon entre 2019 et 2024, doublement à Bordeaux où elle représente en 2023 environ 4% des recettes réelles de fonctionnement de la commune. 

Une telle hausse peut relever de choix politiques locaux mais renvoie aussi à des dynamiques exogènes. On note par exemple la dégradation des taux d’occupation des résidences autonomie et EHPAD, les effets haussiers du recours à l’intérim et les impacts financiers de l’application des mesures issues du Ségur qui ont ainsi pesé sur la dépense sociale locale. Les impacts d’une pauvreté croissante, des dynamiques démographiques et de la dématérialisation sur les budgets locaux sont plus ambigus. La hausse des demandes de domiciliation et d’accompagnement tire les besoins en personnel à la hausse. Le recours aux aides facultatives classiques des CCAS est parfois en baisse dans certains territoires tandis que le succès des dispositifs de lutte contre la précarité alimentaire semble mettre en lumière des besoins sociaux aux effets inflationnistes.    

La lutte contre le non-recours, une priorité nationale à clarifier 

L’existence d’une offre sociale ne garantit pas l’accès aux droits. Le baromètre réalisé à Lyon en 2022 concluait ainsi qu’une personne sur cinq ne bénéficiait pas de prestations auxquelles elle pouvait prétendre. 38 % des personnes interrogées déclaraient rencontrer des difficultés pour accéder à ses droits. Ce résultat rejoint les constats déjà opérés par la Communauté urbaine d’Arras. 

Le CCAS de Lyon a en réponse développé des accueils de proximité et des dispositifs d’aller-vers, une démarche également engagée par la ville de Bordeaux. Le nombre de domiciliations, acte indispensable pour ouvrir des droits aux personnes sans domicile stable, a plus que doublé entre 2020 et 2024 à Lyon. A Bordeaux, il augmente entre 2019 et 2023 de 24 %.  Cette évolution s’accompagne sur ce territoire d’une forte progression de personnes logées dans des squats et bidonvilles. S’agissant des appels téléphoniques, tout besoin confondu, la hausse est de 80% entre 2022 et 2023. 

Ces constats locaux rejoignent une interrogation plus large sur le financement de l’accès aux droits. Pour France urbaine, plusieurs signaux invitent à clarifier le partage des responsabilités entre Etat et acteurs locaux parmi lesquels l’absence de lisibilité sur les suites données à l’expérimentation Territoires zéro non-recours, la suppression programmée en 2027 des conseillers numériques et la contribution importante des collectivités au financement des espaces France service. Parallèlement, le flou persiste sur la définition de l’accueil social inconditionnel et son pilotage. Le premier accueil social inconditionnel de proximité ne fait en effet pas l’objet d’une définition législative générale, contrairement au principe d’inconditionnalité de l’hébergement d’urgence. 

Hébergement d’urgence et mise à l’abri : une multiplication des interventions et démarches contentieuses 

En 2024, à Lyon, les dépenses consacrées à l’hébergement d’urgence et à la lutte contre le sans-abrisme ont atteint 2,4 M€, soit trois fois plus qu’en 2023. Une partie de ces interventions concerne des mineurs non accompagnés en attente de recours. Le CCAS a par ailleurs engagé une action en justice pour obtenir le remboursement par l’État de dépenses relevant de sa responsabilité. Une telle stratégie rejoint d’autres démarches engagées depuis plusieurs années, la ville de Strasbourg ayant récemment obtenu un jugement favorable pour une demande similaire.  

Ces démarches constituent la traduction d’une alerte régulièrement formulée par France urbaine : la solidarité nationale ne peut être transférée à la solidarité locale par défaut de financement ou d’intervention. Cette préoccupation a à nouveau été relayée en 2026 dans le cadre de la concertation sur l’allocation sociale unifiée face au risque qu’une restriction ou interruption d’aides nationales ne génère des demandes supplémentaires auprès des CCAS.  

Grand âge : un modèle économique sous tension 

La dégradation des taux d’occupation est une constante dans les analyses des chambres dans les résidences autonomie ou les EHPAD et la fragilité du secteur peut peser de manière significative sur les budgets locaux.  La Ville de Lyon contribue à l’équilibre des EHPAD du CCAS à hauteur d’environ 2 millions d’euros par an… 

La mutation de l’offre en matière de vieillissement renvoie plus globalement à trois enjeux régulièrement rappelés par France urbaine : sécuriser le financement de la dépendance, répondre à une crise d’attractivité persistante – les dépenses d’intérim des EHPAD du CCAS ont augmenté de 70 % entre 2019 et 2024 à Lyon, une problématique partagée par de très nombreux territoires –  et restructurer l’offre d’habitat. La caisse nationale de solidarité pour l’autonomie appelle ainsi à une véritable programmation et à une pleine inscription de ces enjeux dans le futur projet de loi de financement de la sécurité sociale. La conférence nationale de l’autonomie attendue à l’automne pourra reposer une série de diagnostics sans pleinement répondre à une problématique renvoyant aux prochaines échéances électorales nationales.  

La place des communes, mais également des intercommunalités, acteurs clés des politiques de l’habitat, est un enjeu  encore faiblement documenté. Un travail fin de territorialisation des données a récemment été engagé, permettant d’affiner le diagnostic..  

Gouverner l’action sociale : un modèle organisationnel en question 

Ces rapports documentent également une refonte organisationnelle en cours. Elle questionne en particulier l’articulation entre la ville centre, son CCAS et l’intercommunalité. La mutualisation des fonctions de direction et des fonctions support entre commune et CCAS créent des porosités croissantes entre les deux entités.  Des charges de centralité croissantes sont assumées par les grands pôles urbains au bénéfice des communes limitrophes.  

A Bordeaux, la chambre rappelle que la commune centre est, le plus souvent par défaut, la commune de domiciliation des sans domicile fixe de la métropole.A Clermont, 61 % des places et logements des résidences pilotés par le CCAS étaient occupés en décembre 2024 par des résidents dont le domicile était antérieurement situé à Clermont-Ferrand. La Chambre invite à réfléchir à un niveau de compétence intercommunal permettant de desserrer les contraintes de financement, et d’intervenir sur un périmètre plus pertinent. 

Alors que la suppression de l’obligation de créer un CCAS a conduit à une polémique se centrant sur la pérennité de la conduite de l’action sociale, l’autonomie réelle garantie par la qualité d’établissement public semble s’effacer au profit de modèles plus intégrés lié à une transformation des politiques sociales. 

2026-2027 : transformer les constats en positions 

Les collectivités sont à la fois financeurs, opérateurs de dernier recours, organisateurs de coopérations et laboratoires de nouvelles réponses sociales. Elles ne sauraient toutefois compenser par défaut une forme de désengagement sans perspective sur le financement de politiques de solidarité relevant en premier lieu de l’échelon national. 

Les prochains mois imposeront de traduire ces constats en positions : dans le Projet de loi de finances et le Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2027, alors que France urbaine demande déjà une contribution des collectivités proportionnée et soutenable ; face à la fin de l’expérimentation Territoires zéro non-recours et à l’extinction annoncée de financements des conseillers numériques ; dans la préparation de la prochaine convention d’objectifs et de gestion de la CNAF à compter de 2027 ; enfin dans le cadre de la Conférence nationale de l’autonomie, programmée à l’automne 2026.

Pour France urbaine, un même principe devra guider ces différents rendez-vous : partir des besoins observés dans les territoires, reconnaître le rôle d’ensemblier joué par les collectivités urbaines et garantir que les nouvelles responsabilités sociales s’accompagnent de moyens durables et d’une gouvernance partenariale.