UNE CONTRACTUALISATION FINANCIÈRE ENTRE ACTEURS RESPONSABLES : CHICHE !

Une invitation à la duplication des exemples étrangers 

 Recommander la mise en place d’un instrument de coercition de l’action locale alors que, comme le HCSP le souligne lui-même, sur la durée « les dépenses locales françaises apparaissent relativement stables » apparaît paradoxal. D’ailleurs, l’INSEE1 vient de confirmer que les collectivités démontrent de nouveau leur capacité de maîtrise de leurs dépenses de fonctionnement (seulement +1,4% en 2025, ce qui d’autant plus remarquable que les budgets locaux subissent la forte augmentation de la cotisation des employeurs territoriaux à la CNRACL).  

Pour justifier la nécessité de mettre en place de nouveaux instruments d’encadrement des dépenses, le HCSP s’appuie sur des exemples étrangers dont on ne sait s’ils sont concluants. Dans les autres pays cités, l’objectif est, selon les cas, soit d’éviter tout renflouement des collectivités par le pouvoir central (ce qui n’est, fort heureusement, pas un sujet en France du fait de la bonne solvabilité des collectivités), soit d’empêcher que les administrations locales creusent le déficit global (ce qui n’est pas davantage un sujet en France dans la mesure où le besoin de financement des collectivité est proche de zéro sur la durée, et n’apparait, à la marge, qu’en fin de mandat lorsqu’il s’agit d’accélérer l’effort d’investissement local). 

 Il est en revanche notable de constater que la France se caractérise par un faible niveau de dépenses publiques locales dans les dépenses publiques totales, illustration du caractère peu décentralisé de notre action publique. 

 Le rapport nous rappelle aussi, en s’éloignant de clichés répandus, que le taux d’administration territoriale ne progresse pas et reste constant aux alentours de 29 agents pour 1000 habitants, preuve d’une gestion raisonnée des services publics locaux. 

 

Une double peine, au sortir d’un cycle douloureux d’affaiblissement de la fiscalité locale 

 On s’étonnera que le rapport passe sous silence la responsabilité de l’État alors que, comme le documente la Cour des Comptes2, plus de la moitié de l’accroissement du déficit des comptes de la Nation entre 2017 et 2023 est imputable aux décisions gouvernementales prises en matière de fiscalité locale (suppression de la taxe d’habitation sur les résidences principales, disparition de la CVAE en tant qu’impôt local et division par deux des bases fiscales des établissements industriels).  

 En exigeant des collectivités qu’elles participent à l’effort de redressement des comptes publics, l’État leur impose ainsi une double peine : premièrement, il les prive de leviers majeurs de résilience budgétaires en supprimant des impôts directs locaux, puis, deuxièmement, face à son incapacité à assumer financièrement ces allègements fiscaux, il leur fait payer la facture de ses décisions. Les collectivités se trouvent ainsi dans l’obligation de financer, a posteriori, une partie desdits allègements ou suppressions, auxquels elles étaient pourtant généralement opposées. 

 

Passer de l’arbitraire et de l’instabilité à la coresponsabilité et à la prévisibilité  

 Pour autant, en se tournant vers l’avenir, on peut aussi défendre qu’est venu le temps de tourner la page des rancœurs et de la conflictualité permanente, que les dispositions délétères que comportent les lois de finances pour 2025 et pour 2026 sont venues exacerber une fois encore. Quoi de pire que d’entériner des pratiques injustes et aveugles d’ajustement annuel des dotations, synonymes de reniement des engagements de compensation de l’État et, surtout, source d’instabilité budgétaire permanente pour les collectivités ? Sortir de l’arbitraire gouvernemental et des jeux de hasard parlementaires, autant de marqueurs des dernières lois de finances, est un objectif qui mérite d’être considéré sans a priori. 

 A cet égard, la proposition du Haut-Commissariat à la Stratégie et au Plan d’« un nouveau partenariat entre l’État et les collectivités, placé sous deux principes communs, la coresponsabilité et la prévisibilité » est à relever. 

 

Surmonter le passif des contrats de Cahors 

 Rejeter une contractualisation financière semblable aux « Contrats de Cahors », au motif qu’elle s’est davantage apparentée à une logique verticale et unilatérale qu’à un véritable accord mutuel est compréhensible. Faut-il pour autant rejeter a priori toute logique d’inspiration contractuelle, c’est-à-dire fondée sur un diagnostic partagé, sur un engagement réciproque, négocié et équilibré ?  

 

Les conditions d’une discussion normalisée 

 La relance de l’idée de contractualisation financière ne peut se faire sans le respect de plusieurs garanties préalables. Si quelques-unes figurent dans la note du HCSP, d’autres, pourtant fondamentales, n’apparaissent pas. On mentionnera sans chercher l’exhaustivité : 

• La contractualisation financière doit être une alternative à l’amputation des recettes locales : en d’autres termes, la contrepartie attendue de l’État, sur la durée du contrat, devra consister en une stabilité des règles fiscales d’une part et un engagement ferme sur le niveau de ses concours financiers d’autre part. 

• La trajectoire devra porter, ainsi que le mentionne le HCSP, sur les seules dépenses pilotables ; ce qui impliquera une révolution culturelle au sein de l’Etat normatif, dont la propension à tirer les dépenses de fonctionnement locales à la hausse est récurrente. 

• Les trajectoires devront être individualisées (les contraintes d’une collectivité en forte croissance démographique ne sont par exemple pas les mêmes que celles dont la population est stable).  

• La contractualisation devra engager l’ensemble des collectivités. Dans sa note, et sans aucune justification, le HCSP mentionne de circonscrire la contrainte à « 215 administrations : les régions, les départements, et 100 plus grands EPCI ». Qu’est ce qui justifierait que des habitants d’une des 100 intercommunalités ciblées voient les services publics locaux de leur territoire impactés par un resserrement des dépenses locales, tandis que d’autres, dans la commune limitrophe, puissent continuer à bénéficier de la même qualité ou de standards accrus ? Quelle logique y a-t-il à discriminer les citoyens par leur trajectoire de dépense locale selon le seul critère du lieu de résidence ?   

• Afin que les mêmes biais ne conduisent pas aux mêmes conséquences dénoncées lors des « Contrats de Cahors »3, il conviendra de se donner les moyens d’éviter  

• l’hétérogénéité infondée dans le retraitement des dépenses exceptionnelles,  

• la non-neutralité du dispositif sur la dynamique de mutualisation des agents,  

• la non-effectivité des bonus annoncés de dotations. 

 

Surtout, elle devra être précédée d’une objectivation des contraintes respectives, schématiquement induites par la dette financière pour l’Etat et par la dette écologique pour les collectivités. A cet égard, l’analyse du HSCP (« l’encadrement des dépenses influe sur la part consacrée aux dépenses d’équipement, ce qui peut peser sur les capacités d’adaptation et de transformations des territoires ») fait écho au récent rapport du haut Conseil pour le climat4 : « il existe un décalage important entre le besoin et le niveau d’investissement actuel aux différents échelons des collectivités ». 

 

Osons faire le pari de la confiance, c’est-à-dire de la capacité de l’Etat à tenir ses engagements !