Share
Finances et Fiscalité

Vers une deuxième génération de contractualisation financière ?

15/04/2022

Énoncée il y a un an dans le « rapport Arthuis », la perspective d’une 2e génération de contrats de Cahors est à l’agenda du ministère de l’Economie, des Finances et de la Relance. 

Deux sujets majeurs étaient inscrits à l’ordre du jour de la commission « Finances » de France urbaine, le 6 avril 2022 :

  • La révision des valeurs locatives : les participants ont pu bénéficier d’une présentation, par Olivier Touvenin, chef du service de la gestion fiscale, et Marina Fages, cheffe du bureau « cadastre » de la Direction générale des finances publiques (DGFIP), des perspectives de mise en œuvre de l’article 146 de la loi de finances 2020 relatif à la révision des valeurs locatives des locaux d’habitation. Ils ont également discuté du cycle de réunions des commissions départementales des valeurs locatives (CDVL), qui travaillent sur l’actualisation sexennale des paramètres collectifs d’évaluation des valeurs locatives des locaux professionnels et connaissent souvent un certain nombre de difficultés entravant leur bon fonctionnement.
  • Le projet de loi de programmation des finances publiques (LPFP) pour 2023-2027 et la perspective d’une seconde génération de contractualisation financière.

Contractualisation : dans quel contexte et au service de quels objectifs nationaux et européens ?

Énoncée il y a un an dans le « rapport Arthuis », la perspective d’une deuxième génération de contrats de Cahors est à l’agenda des administrations centrales du ministère de l’Economie, des Finances et de la Relance. C’est en tout cas ce que le ministre des Comptes publics Olivier Dussopt avait tenu à exprimer devant les présidents d’associations d’élus réunis le 23 février dernier lorsqu’il a conclu son intervention en ces termes : « Sachez que la contractualisation financière est un incontournable quel que soit le futur gouvernement ».
Son propos faisait clairement écho au fait générateur de la première génération, à savoir le cadre européen dans lequel s’inscrivent les lois de programmations des finances publiques. En effet, les contrats de Cahors avaient été l’instrument de la contribution des collectivités au redressement des comptes publics, objet de la Loi de programmation des finances publiques (LPFP)pour 2017-2022. Et la LPFP 2017-2022 avait elle-même été bâtie pour contribuer à sortir la France de la procédure européenne « pour déficit excessif » dans laquelle elle se trouvait alors. En d’autres termes, la contractualisation n’était pas une fin en soi, mais un vecteur par lequel les collectivités étaient appelées à être parties prenantes de la trajectoire globale des finances publiques. Aussi, cette trajectoire, et donc le projet de loi, était arrêtée dans le contexte des engagements budgétaires de notre pays vis-à-vis de ses partenaires européens.
 
A cet égard, on se dirige cette fois-ci vers un scénario quelque peu paradoxal dans lequel les parlementaires nationaux auront à débattre de la LPFP 2023-2027 alors même que la discussion sur la révision des règles budgétaires européennes ne sera pas aboutie. Par exemple, on ne saura pas encore si les demandes de certains États membres de changer les modalités de calcul du déficit et de la dette pour en exclure certaines dépenses dites « d’avenir » - notamment celles liées au capital humain ou concourant directement à l’objectif de lutte contre le réchauffement climatique-, ou prendre en compte les actifs non financiers auront ou non été entendues.

10 milliards d’euros d’effort demandé aux collectivités : comment l'analyser ?

Le 22 mars 2022, à l’occasion de l’audition des candidats à l’élection présidentielle organisée par France urbaine et Intercommunalités de France, Laurent Saint-Martin, actuel rapporteur général du budget de l’Assemblée nationale et porte-parole du Président-candidat Emmanuel Macron, a indiqué que l’inflexion à la baisse des dépenses publiques serait de de l’ordre de 20 milliards d’euros sur le prochain quinquennat et que la contribution des collectivités à cet effort serait de 10 milliards d’euros, constituant selon l’actuelle majorité un point d’équilibre entre, d’une part, l’objectif de réduction de l’endettement public et, d’autre part, le souci de ne pas enrayer la relance et la nécessité d’engager des investissements d’avenir.
Quant au chiffre de 10 milliards d’euros, il y a deux façons de l’apprécier. La première consiste à le mettre en rapport avec le montant de 13 milliards d’euros de réduction de la dépense locale qui avait été assigné aux collectivités il y a 5 ans (dans la LPFP 2017-2022, la norme de plafonnement de l’évolution des dépenses de fonctionnement de 1,2% était la résultante de cette cible de 13 milliards d’euros). La seconde est de s’étonner du fait que Bercy envisage une quote-part d’effort de 50% alors que le poids des collectivités dans la dette publique globale est de peu ou prou 8% et que leur part dans la dépense publique est d’environ 20% !

Est-il envisageable de réintroduire un dispositif de contractualisation financière sans tenir compte de l’évaluation de la première génération de contrats ?

« Une détérioration de la lisibilité budgétaire », « une désincitation aux mutualisations de service au sein du bloc communal », « une fragilisation des politiques partenariales initiées par l’État » : tels sont quelques-uns des intertitres que l’on découvre à la lecture de l’évaluation que la Cour des comptes avait regroupée sous l’intitulé « Contractualisation financière avec les collectivités : bilan d’un dispositif interrompu ». Ce n’est pas parce que l’écho donné à l’évaluation des magistrats financiers a souffert du contexte de sa publication qu’il faudrait ignorer la pertinence de leurs analyses. En juillet 2020, lorsque qu’elles ont été rendues publiques, France urbaine avait regretté que les pages consacrées au sujet aient été reléguées dans les annexes du rapport sur le gestion locale (annexe 20 - p.144).
 
Lors de la commission « Finances » du 6 avril 2022, les membres de France urbaine ont mis l’accent sur trois points :

  • Les effets pervers d’une norme qui repose sur les dépenses brutes de fonctionnement alors que le pilotage politique et financier d’une collectivité est fondé sur une logique de solde.
  • La nécessité de considérer non pas des dépenses brutes mais des dépenses pilotables. De la même façon que l’État, dans la LPFP 2017-2022, avait sorti de son périmètre de contraintes les charges financières (au motif que l’évolution des marchés financiers était exogène à toute action de sa part), les collectivités sont fondées à ce que, par exemple, l’impact des augmentations de point d’indice soit extourné.
  • Le souci de préservation des investissements, notamment pour répondre aux urgences écologiques, aux attentes légitimes des habitants et au besoin d’une relance au bénéfice d’un tissu économique local meurtri par la succession de crises. Or vouloir plafonner les dépenses de fonctionnement tout en affichant une volonté de ne pas casser la dynamique d’investissement est un vœux pieu. C’est aussi oublier que des charges de fonctionnement découlent de la réalisation des dépenses d’équipement.

 
Il serait préférable de raisonner en termes de préservation des capacités d’autofinancement des collectivités plutôt qu’en terme de plafonnement de l’évolution des dépenses. Une norme fondée sur le taux d’épargne, voire sur la capacité de désendettement, semblerait bien plus pertinente que la reprise de la logique de contrats de Cahors fondés sur l’évolution des dépenses brutes.

Une contractualisation sans réciprocité est-elle une contractualisation ?

La tentation est grande de s’élever contre un dispositif pouvant être considéré comme synonyme d’atteinte à la libre administration. Elle est d’autant plus forte à l’issue d’une première génération qui a malheureusement conduit à ce que caractère léonin des contrats se soit confirmé à l’épreuve des faits. Peut-on pour autant imaginer qu’une posture de refus aurait plus de chance d’infléchir les intentions du pouvoir central en 2022 qu’en 2017 ?
Dès lors que l’idée d’une communauté de destin est acceptée, certains membres de la commission « Finances » de France urbaine ont souligné la légitimité qu’il y avait à ce que les élus locaux aillent sur le terrain d’une demande d’efforts de gestion à l’État ; horizon rêvé d’une maturité dans les relations financières entre l’État et les collectivités ? Ne conviendrait-il pas de chercher à faire en sorte qu’une contrainte puisse également devenir une opportunité ? L’inscription d’un effort demandé aux collectivités dans le cadre de la LPFP souligne la dimension pluriannuelle de la question.
Alors que la crise sanitaire a renforcé le besoin de prévisibilité en matière de finances locales, ne serait-il pas possible d’obtenir de l’État cocontractant, par exemple, l’engagement d’un financement pluriannuel des contrats de relance et de transition écologique ? Ou bien d’offrir aux collectivités respectant leur engagement la possibilité de se débarrasser d’une fiscalité « morte » (dotation de compensation de la réforme de taxe professionnelle, compensation part salaire des intercommunalités, dotation forfaitaire des communes…) au bénéfice d’une fiscalité « vivante » (quote-part supplémentaire de TVA …) ?