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Finances et Fiscalité

Une dotation de consolidation de l’autofinancement local plutôt que de soutien à l’investissement !

12/11/2021

Les co-présidents de la commission "Finances" de France urbaine, François Rebsamen et Arnaud Robinet, ont publié une tribune dans La Gazette des communes. Découvrez-la dès maintenant !

On le sait, les projets de loi de finances (PLF) de fin de quinquennat ne sont guère propices aux réformes d’envergure. C’est donc plutôt dans la perspective des PLF à venir que France urbaine compte s’employer à ce que soient engagés les chantiers indispensables, tels que la reterritorialisation des ressources du bloc communal et la reconquête de l’autonomie fiscale. Pour autant, le PLF 2022 aurait pu être l’occasion de réorienter la dotation de soutien à l’investissement (DSIL), dotation qui présente la caractéristique surprenante de ne faire que des mécontents.
 

Une répartition territoriale très inégalitaire

C’est le cas de France urbaine qui, analysant les projets ayant été retenus au titre du millésime 2019 de la DSIL, s’est émue du fait « qu’alors que les territoires urbains, représentés par l’association, regroupent 40% de la population, ils n’ont reçu que 27% de l’enveloppe ; à l’inverse, les territoires regroupés dans des communautés de communes, regroupant 32% de la population nationale ont reçu 39% de l’enveloppe, conduisant à une niveau de dotation par habitant près de deux fois supérieur ». Et l’analyse de la répartition des fonds accordés en 2020 à 517 projets communaux et intercommunaux au titre de la DSIL dite exceptionnelle (plan de relance) vient malheureusement corroborer ce constat : les territoires urbains ont bénéficié d’une allocation moyenne de 5,79 euros par habitant contre 9,02 euros par habitant pour les territoires des communautés de communes.
 
Paradoxe, on a pu cependant voir les représentants des territoires peut denses s’émouvoir du fait d’être insuffisamment servis !
 
Une des raisons de ce surprenant constat de profonde insatisfaction réciproque est certainement à chercher du côté d’une confusion largement partagée, à savoir l’assimilation trop couramment faite entre DSIL et DETR. Autant l’identité rurale de cette dernière est de droit (elle est issue de la fusion entre l’ex dotation de développement rurale -DDR- et de l’ex dotation globale d’équipement des communes, circonscrite aux plus petites d’entre elles dès 1996), autant l’ensemble du bloc communal est concerné par la DSIL, laquelle vise à « soutenir des projets plus structurants » (ainsi que le rappelle opportunément la réponse du Premier ministre en date du 16 juillet dernier, rédigée suite à un référé de la Cour des comptes).
 

Lorsqu’intérêt politique ne rime pas avec efficacité financière

La question de l’(in)équité territoriale induite par la DSIL est particulièrement urticante ; pour autant elle ne doit pas masquer la nécessité de s’interroger plus fondamentalement sur cette dotation. Autant son bien fondé politique, du point de vue de l’Etat central, paraît évident, autant son efficacité financière est sujette à caution.
 
Car si la DSIL contribue à financer des projets locaux, il faut avoir à l’esprit que cette dotation, à l’image de l’ensemble des fonds de concours de l’Etat, est elle-même financée par accroissement de l’endettement de l’Etat. France urbaine avait d’ailleurs exprimé sa plus grande perplexité lors de sa mise en place en 2016. En effet, la DSIL concourt, toutes choses égales par ailleurs, à accroître la dette publique alors même qu’elle est née du souci de l’Etat de contrecarrer la baisse de l’investissement public local découlant de la baisse de la DGF, elle-même justifiée par le surendettement de l’Etat : comprenne qui pourra …
 
Si la performance financière de la DSIL est donc loin d’être évidente, on comprend aisément le bénéfice politique que l’Etat retire de cet instrument. La DSIL correspond à une logique de subventions affectées, bien loin de l’idée de globalisation des dotations réparties selon des variables objectives et connues à l’avance qui fut pourtant un des acquis historiques des premières lois de décentralisation. En cela, elle s’apparente à une « réserve préfectorale » (cette vision de la DSIL comme contribuant à redonner du lustre à la fonction préfectorale régionale étant d’ailleurs assumée par certains au sein de l’Etat).
 

De la DSIL à la DSAL

On notera que la question de la priorisation de la valeur politique, et non de la valeur financière, des fonds de concours de l’Etat n’est (malheureusement) pas circonscrite à la DSIL. A titre d’illustration récente, le second projet de loi de finances rectificatives (PLFR2), présenté au conseil des ministres du 3 novembre, alloue 400 millions d’euros supplémentaire à l’appel à projet « transports collectifs en site propre » (TCSP) mais ne prévoit aucun euro de compensation aux autorités organisatrices de la mobilité (AOM). En l’espèce, l’Etat a privilégié la « valeur communicante » d’une subvention d’investissement au levier d’action que représente une dotation de fonctionnement. Il est plus facile de vendre aux médias une participation au financement d’une ligne de tramways que de valoriser la consolidation de ratios d’épargne brute. Et peu importe que ce ne soient pas tant la réduction du reste à charge (du coût d’une infrastructure) mais bien le fait de retrouver une capacité d’autofinancement mise à mal par la crise sanitaire dont ont le plus besoin les AOM (disposer d’une capacité d’autofinancement solide est la condition sine qua non d’un accès aux meilleures conditions à l’emprunt, ce dernier étant particulièrement important pour financer de lourdes infrastructures de transport dont la durée d’amortissement est longue, voire très longue).
 
D’une façon générale, les élus des grandes villes et agglomérations sont demandeurs de plus d’autonomie fiscale et continueront à proposer qu’à la place de dotations leur soit attribuée de la fiscalité territorialisée, le cas échéant fléchée.
 
En attendant ce retour au pacte initial de la décentralisation et alors que des parlementaires relèvent fort à propos que « la multiplicité des priorités poursuivies par la DSIL peut conduire à une perte de lisibilité des objectifs », France urbaine aimerait les inviter à transformer leur constat en action. C’est-à-dire leur suggérer de réallouer la DSIL en fonctionnement (en substance, dès le millésime 2022, de verser l’enveloppe de DSIL dans le périmètre des dotations de fonctionnement). En d’autres termes, de passer de la DSIL (dotation de soutien à l’investissement local) à la DSAL (dotation de soutien à l’autofinancement local).