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Urbanisme et logement

Rapport de la commission Rebsamen (tome II) : les contrats locaux de relance du logement renforcés

04/11/2021

Si le premier tome comportait des mesures destinées à être inscrites dans le projet de loi de finances pour 2022, les propositions du tome II s'inscrivent à plus long terme.

La commission présidée par François Rebsamen et chargée de faire des propositions sur la relance durable de la construction a remis, le 28 octobre 2021, à Emmanuelle Wargon, ministre déléguée en charge du Logement, le deuxième tome de son rapport. Le Maire de Dijon et président de Dijon Métropole y formule vingt-quatre préconisations, avec une focale sur le contrat local de relance du logement, objet du premier chapitre et considéré comme l’instance de dialogue et de décision ayant vocation à organiser sur les territoires le soutien à la construction. Plusieurs préconisations sont également élaborées, concernant les mécanismes d'équité dans l'effort de construction, l'accélération des procédures contentieuses, la transformation des bureaux en logements, la promotion du foncier solidaire, les Zones d'aménagement concertés (ZAC) et la nécessaire mobilisation des logements vacants.
 
Pour rappel, le second tome du rapport Rebsamen, sobrement intitulé "Approfondissement du contrat local et autres mesures nationales", traite des thématiques et propositions qui ne sont pas susceptibles de concerner le processus budgétaire, ce qui était le cas du tome 1, avec sa mesure-phare de compensation à 100% de l’exonération de taxe foncière des logements sociaux, qui a été l’objet d’un amendement adopté jeudi 28 octobre à l’unanimité par l’Assemblée nationale, dans le cadre de l’examen du projet de loi de finances (PLF) 2022.

Consolider et approfondir le contrat local de relance du logement

Le premier chapitre du rapport est consacré au contrat local de relance du logement qui devra être approfondi à moyen terme, en s'appuyant sur le retour des premiers contrats. La commission propose d'associer aux contrats l'ensemble des acteurs ayant vocation à participer à leur mise en œuvre, à savoir principalement l'Etat, l'EPCI et les communes « qui resteraient les principales parties au contrat, seuls responsables les uns envers les autres de la réalisation des engagements de construction et des contreparties en termes de financements ».

Pour mémoire, la mise en œuvre des contrats de relance du logement avant le début de l’année 2022 a été préconisée par la commission Rebsamen dans le tome I du rapport. Dans le tome II, la commission recommande de les prolonger et d’y associer d'autres acteurs, dont les établissements publics d’aménagement (EPA) et fonciers (EPF), les bailleurs sociaux, Action Logement, la Banque des Territoires, les acteurs privés de la promotion et de la construction et les associations de solidarité.

Dans l’esprit des rédacteurs du rapport, le contrat local a vocation à « introduire une logique d'engagements mutuels pour accélérer, débloquer et faire accepter les projets". Le contrat pourrait prévoir, dans les zones les plus tendues, des engagements de fluidification des procédures et d'intensification urbaine, compensée par des garanties fortes en matière de financement et de qualité des projets. Les territoires concernés par ces contrats pourraient même être autorisés à déroger à certaines règles nationales de procédure, afin d'accélérer les projets. L’analyse quantitative et qualitative des besoins locaux en logements est largement mise en avant dans ce cadre : pour cela, la commission propose de s'appuyer davantage sur les observatoires de l'habitat et du foncier.
D'autres mesures sont évoquées pour encourager cette fluidification, comme la possibilité, pour des projets d'intérêt général mentionnés par les contrats locaux, de consulter le public par voie électronique et de réduire certains délais de procédure. En contrepartie là aussi, des exigences de qualité des logements à produire seraient insérées dans les contrats locaux, après concertation avec les professionnels. Ces contrats locaux pourraient enfin intégrer des clauses "relatives au financement des équipements publics rendus nécessaires par l'accueil des nouveaux logements".

Transparence, sanctions, médiation et traitement des contentieux

Le deuxième chapitre du rapport Rebsamen tome II comprend une série de mesures ayant vocation à « utilement contribuer à la relance durable de la construction de logements ». Il s'agit d'abord de rechercher plus de transparence et une plus juste répartition de l'effort de construction, afin d'améliorer l'acceptabilité des projets : cela passe en particulier par la communication annuelle à l'EPCI par le préfet d'un état des lieux des besoins en logements, en particulier en logements sociaux.

Les engagements pris dans les programmes locaux de l'habitat (PLH) sont utilement confortés, avec un mécanisme de sanctions en cas de carence manifeste et persistante dans la mise en œuvre de ses objectifs. Une commission locale de médiation, présidée par le préfet, pourrait traiter des refus d'autorisation contestés, sans néanmoins "remettre en cause la compétence des maires pour délivrer les autorisations d'urbanisme, qui est mieux exercée au plus près du terrain". Sur ce point, France urbaine avait alerté la commission sur les risques de crispation entre EPCI et communes-membres mais aussi potentiellement entre l’Etat et les collectivités du bloc local, en cas de substitution de l’Etat aux élus, sur le droit de l’urbanisme et la délivrance des permis de construire. L’option retenue est équilibrée et permet d’éviter ces tensions.

Le rapport propose, en outre, des mesures juridiques pour accélérer les procédures contentieuses, avec la réduction du délai maximal de jugement de 10 mois prévu par l'article R 600-6 du Code de l'urbanisme. La commission recommande, par ailleurs, d'étudier un relèvement du montant maximal de l'amende pour recours abusif, actuellement fixée à 10 000 euros, conformément aux dispositions adoptées dans la loi ELAN (2018) et jugées encore trop peu dissuasives. 

Mobiliser et libérer le foncier

Un sujet largement évoqué dans le tome II porte sur les moyens de mobiliser davantage le foncier et le bâti existant. La commission Rebsamen suggère ainsi de favoriser la transformation de bureaux en logements, en engageant une réflexion approfondie sur les perspectives de rapprochement des règlementations de sécurité incendie. Cela permettrait de réduire les coûts de transformation, sans porter atteinte à la sécurité des occupants et d'encourager la création de structures de portage du foncier de bureaux, à transformer principalement en logements sociaux (ou intermédiaires), tout en leur donnant accès à des financements à long terme de la Caisse des dépôts et consignations.

Le rapport recommande également d'étudier la possibilité de permettre aux assemblées générales de décider, à la double majorité, une modification du règlement de copropriété pour autoriser l'usage de lots privatifs à titre de logements, « sans porter une atteinte disproportionnée aux droits des minoritaires ». D’autre part, la commission préconise d'expérimenter un permis de construire autorisant, à l'avance, plusieurs destinations ou sous-destinations, afin de reconnaître la construction d'immeubles réversibles en droit de l'urbanisme.

Soutenir les OFS et simplifier les ZAC

Concernant les organismes de foncier solidaire (OFS), la commission propose d'adapter le régime fiscal du foncier solidaire, « en mobilisant les financeurs et en renforçant la place de l'accession sociale dans les politiques locales de l'habitat ». L'objectif est de favoriser le recours aux baux réels solidaires (BRS) pour la réhabilitation et le développement d'une offre nouvelle de logements requalifiés. En ce sens, la commission en appelle à mieux faire connaître l'offre de prêts Gaïa de la Banque des Territoires qui correspondent à des prêts ouverts au portage de la valeur foncière des projets en BRS, dont la durée a été adaptée pour être portée à 80 ans.

La commission préconise enfin d'étudier la piste d'un encadrement du droit de délaissement des opérations en ZAC : en effet, ce droit a été conçu historiquement comme une garantie du droit de propriété. Il s’agirait là de favoriser la définition de périmètres cohérents tout en renforçant l'équilibre économique des ZAC, autant de mesures qui permettraient d’identifier du foncier constructible.

Lutter contre la vacance des logements

Le dernier champ abordé par le rapport concerne les moyens de faciliter la mobilisation des logements vacants, objet de plusieurs rapports ces dernières années. La commission Rebsamen estime que cela passe par une nouvelle étape dans la numérisation qui a été en partie engagée avec le projet de dématérialisation du dépôt et de l'instruction des demandes d'autorisations d'urbanisme, lequel doit entrer en vigueur à partir du 1er janvier prochain.
Bien consciente de cette avancée, la commission Rebsamen recommande toutefois d'aller plus loin dans la numérisation, en explorant « la piste d'un logiciel unique d'instruction, développé par l'Etat et mis à disposition des services instructeurs ».

Dans cette même logique, une autre proposition consiste à préparer la constitution d'une base de données des logements afin d'approfondir la connaissance qualitative du parc existant, afin d’engager, en lien avec les collectivités et les bailleurs, les travaux de rénovation afférents, pour une remise rapide sur le marché.

 

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