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Projet de loi confortant le respect des principes de la République : le texte adopté en première lecture par les députés

24/02/2021

Le Sénat examinera le projet de loi le 30 mars en commission pour une adoption prévue avant l’été. Nous décryptons pour vous le projet de loi.

Voté en première lecture le 13 février à l’Assemblée nationale, le projet de loi a été l’objet de nombreux échanges en commission et séance publique. Son examen a duré quinze jours, soit 80 heures en plénière, avec près de 2 700 amendements déposés dont 144 ont été adoptés. Le texte a été adopté par 347 voix contre 151 à l’Assemblée nationale le 16 février. Le Sénat examinera le projet de loi le 30 mars en commission pour une adoption prévue avant l’été (procédure accélérée).

Il s’agit d’un texte dont plusieurs dispositions vont dans le bon sens au titre des objectifs poursuivis : garantir la neutralité des salariés de droit privé concourant à une mission de service public, conforter les valeurs de laïcité, protéger les agents publics des menaces, violences et intimidations, mieux contrôler l’activité de structures et associations défendant des principes contraires aux valeurs républicaines et laïques, lutter contre les mariages forcés, la polygamie et les certificats de virginité.

Les élus locaux devront toutefois être étroitement associés à l’application du texte sur le terrain. Cela nécessite en particulier plus d’échanges d’informations sensibles entre maires, préfets et renseignement territorial. Le texte, de nature régalienne et répressive, manque par ailleurs d’une jambe sociale à même de faire accepter les dispositions les plus exigeantes. Des gestes devront être faits par l’exécutif pour trouver un équilibre et accompagner les nouvelles mesures, notamment auprès des jeunes et du milieu associatif.
 
Un projet de loi concernant au premier chef les territoires urbains

Après le discours du président de la République le 2 octobre 2020 aux Mureaux sur les séparatismes, le gouvernement a présenté, le 9 décembre dernier, en Conseil des ministres un projet de loi visant à renforcer la laïcité et les principes républicains. Le texte a commencé son parcours parlementaire le 17 décembre, au sein d’une commission spéciale qui a entendu les associations d’élus dont la présidente de France urbaine, Johanna Rolland le 6 janvier à l’Assemblée nationale. Le projet de loi touche des domaines concernant directement les élus locaux, notamment des grandes villes et métropoles comptant en leur sein des quartiers prioritaires : liberté de culte, liberté d’association, protection des agents publics, lutte contre les communautarismes, procédure dite de carence républicaine, etc.
 
Garantir la neutralité des salariés de droit privé concourant à une mission de service public et conforter la laïcité

Le titre 1er entend "garantir le respect des principes républicains et des exigences minimales de la vie en commun dans une société démocratique" contre les atteintes à la laïcité. L’article 1 vise à inscrire dans la loi un principe déjà reconnu par la jurisprudence, à savoir la neutralité des salariés de droit privé participant à l’exécution d’une mission de service public, sous forme de concession ou de délégation. Cette obligation de neutralité qui incombe au salarié englobe "la manifestation [par la parole ou l’apparence] des opinions politiques, philosophiques ou religieuses".
Sont visés par cette mesure les organismes de droit privé ou de droit public qui se sont vus confier directement l’exécution d’un service public par la loi ou le règlement. Il en va de SNCF Réseau par exemple, des caisses locales de sécurité sociale (CAF, CPAM…) mais aussi des missions locales ou des bailleurs sociaux qu’ils soient privés ou publics, en tant qu’ils participent à une mission de service public au 1er janvier 2021.
La mise en œuvre de ces dispositions nécessitera la mise en conformité des contrats en cours d’exécution, à l’exception de ceux arrivant à échéance dans les trois ans suivant la promulgation de la loi. La mesure s’appliquera aux salariés qui sont en contact direct avec le public. La collectivité concernée devra s’assurer que l’entreprise a bien intégré une clause de neutralité dans son règlement.
Toujours à l’article 1er et sur proposition du rapporteur général, les députés ont inscrit dans le statut général des fonctionnaires que tous les agents publics sont formés au principe de laïcité. A l’initiative du groupe socialiste, ils ont prévu que les futurs enseignants recevront, en outre, une formation « sur l’enseignement du fait religieux, l’éducation aux médias et la prévention de la radicalisation ». Ils ont aussi soumis les conseillers municipaux à l’obligation de neutralité et de laïcité lorsqu’ils agissent au nom et pour le compte de l’Etat, par délégation du maire. Les administrations de l’État, les collectivités territoriales et les établissements publics mentionnés auront ainsi à désigner un référent laïcité « chargé d’apporter tout conseil utile au respect du principe de laïcité à tout fonctionnaire ou chef de service qui le consulte ». Les fonctions de référent laïcité s’exercent sous réserve de la responsabilité et des prérogatives du chef de service. Un décret en Conseil d’État déterminera les missions, modalités et critères de désignation des futurs référents laïcité.

Procédure de carence républicaine 

L’article 2 relatif au déclenchement de la procédure dite de carence républicaine a été d’abord critiqué par certains maires qui y voyaient une atteinte au principe de libre administration des collectivités locales (art 72 de la Constitution). A l’origine, l’article 2 permettait au préfet d’introduire une procédure de déféré-suspension en cas d’atteinte au principe de neutralité des services publics : une disposition interprétée comme un signe de défiance vis-à-vis des élus et que le gouvernement a prudemment retirée de son texte.
Le gouvernement a tenu compte des critiques du Conseil national d’évaluation des normes (CNEN) et de l’avis du Conseil d’État puisqu’il est passé d’un mécanisme de "déféré suspension" à celui de "déféré liberté", laissant moins de pouvoir et de latitude au préfet. Aussi, lorsque ce dernier constatera un manquement grave au principe de neutralité du service public dans un acte municipal (horaires de piscines aménagés, sélection d’ouvrages orientés dans les bibliothèques municipales, subventions abusives versées à des associations favorisant le communautarisme, par exemple), le représentant de l’État s’en remettra au juge, qui aura alors 48 heures pour prononcer sa suspension, avant de statuer sur sa légalité dans un délai de trente jours.
Il reste que France urbaine regrette que le projet de loi n’apporte pas de réponses opérationnelles de soutien au sentiment d’isolement vécus par certains édiles face à des situations complexes. Des contacts plus directs et réguliers avec les services de l’État et le renseignement territorial pourraient permettre de régler rapidement des conflits naissants.
Protéger les agents publics : des mesures allant dans le bon sens pour faire face aux menaces et violences
Cherchant à mieux protéger les agents chargés du service public, l’article 4 instaure un délit de séparatisme, en punissant de 5 ans d’emprisonnement et de 75 000 euros d’amende le fait "d’user de menaces, de violences ou de commettre tout autre acte d’intimidation à l’égard de toute personne participant à l’exécution d’une mission de service public, afin d’obtenir pour soi‑même ou pour autrui une exemption totale ou partielle ou une application différenciée des règles qui régissent le fonctionnement dudit service". L’assassinat de Samuel Paty et les pressions exercées sur la direction de l’établissement de Conflans-Sainte-Honorine ne sont pas étrangers à cette disposition.
En outre, l’article 5 améliore le dispositif créé en 2017 pour permettre aux employeurs publics de signaler des violences sexuelles et sexistes commises au sein de leur administration. Ce dispositif avait déjà été étendu aux actes violents en 2019. Le gouvernement souhaite ici élargir l’alerte aux menaces commises à l’encontre d’agents par des usagers. Il s’agit de s’assurer "de la pleine effectivité de la protection fonctionnelle des agents victimes d’attaques dans l’exercice de leurs fonctions".
L’article 18 du texte permettra également de réprimer la diffusion (notamment sur internet) d’informations relatives à la vie privée, familiale ou professionnelle d’une personne, permettant de l’identifier ou de la localiser, l’exposant ainsi à un risque de violence. Les peines sont aggravées lorsque la personne visée est dépositaire de l’autorité publique ou chargée d’une mission de service public.

Contrat d’engagement républicain : des associations plus contrôlées (art 6)

L’article 6, qui a suscité de longs et âpres débats, précise que toute association sollicitant une subvention auprès de l'État ou d'une collectivité territoriale devra signer un "contrat d’engagement républicain". Cette disposition vise à faire respecter par les acteurs associatifs les principes de liberté, d’égalité, de fraternité et de respect de la dignité de la personne humaine, mais aussi l'ordre public, les exigences minimales de la vie en société et les symboles fondamentaux de la République.
Les députés ont amendé le texte tel qu’adopté en commission sur plusieurs points : l'obligation du respect des principes républicains sera réputée satisfaite non seulement par les associations agréées mais également par les associations reconnues d’utilité publique. Autre changement, retenu par souci de « simplification" pour les petites structures : les associations qui s’engageront dans ce contrat d’engagement républicain devront informer par tous moyens leurs membres du contenu de ce contrat (la version initiale visait une information individuelle de chacun d'entre eux).
Une association bénéficiaire d’une subvention poursuivant un objet illicite ou en incompatibilité avec le contrat d’engagement républicain souscrit devra restituer ladite subvention dans un délai pouvant aller jusqu’à six mois à compter de la décision de retrait par l'autorité ou l'organisme la lui ayant attribuée. Dans le même ordre d'idée, et pour tenir compte du fait qu’en pratique les financeurs n'ont aucun moyen fiable de savoir si l'association est financée par d'autres, l'alinéa 7 de l'article 6 dispose désormais que "si l’une des autorités ou organismes […] procède au retrait d’une subvention […], cette autorité ou organisme communique sa décision au représentant de l’État dans le département du siège de l’association et, le cas échéant, aux autres autorités et organismes concourant, à sa connaissance, au financement de l'association". Un décret pris en Conseil d’État précisera les conditions de ce remboursement.

Contenus du contrat d’engagement républicain : une base juridique à préciser

Il reste à connaître ce que contiendra sur le fond le contrat d’engagement républicain qui devra faire l'objet d'un décret en Conseil d’État. Selon une version transmise pour avis aux associations d’élus dont France urbaine par le ministère de l’Intérieur, il s'agit de sept engagements, qui vont de la liberté de conscience au respect des symboles fondamentaux de la République. En tout seize points différents parmi lesquels il en est un qui suscite la perplexité et a suscité de vifs commentaires à l'Assemblée nationale : l'obligation pour les associations de s'abstenir de « prosélytisme abusif". Comment en l’espèce définir l'abus de prosélytisme ? Faut-il comprendre qu'une forme nuancée de prosélytisme serait admissible ? A ce stade, force est de constater que cette notion n’existe pas dans le code pénal et devra trouver une base juridique solide pour être opposable le moment venu.
En filigrane, l’Etat interpelle les collectivités qui continueraient de subventionner des associations aux propos ambigus sur l’égalité hommes/femmes, le séparatisme, la laïcité ou les valeurs républicaines. La question qui reste posée relève du contrôle de l’activité de l’association, sachant que certains organismes dissimulent parfois leurs visées. A ce jour, seules des enquêtes des services territoriaux et des services fiscaux peuvent prouver que ces associations ont un lien avec des activités liées au séparatisme. Une nouvelle fois est posée la question des échanges d’informations entre préfets et maires, notamment au sein des cellules départementales de lutte contre l’islamisme et le repli communautaire (CLIR).

Les associations cultuelles dans le viseur

Le titre II du projet de loi vise à renforcer la transparence des conditions de l’exercice du culte. Il s’agit d’inciter les associations cultuelles sous le régime de la loi de 1901 (soit la majeure partie des associations musulmanes pour des raisons historiques) à basculer sur celui de la loi de 1905 de séparation des Eglises et de l’État, réputé plus transparent sur le plan financier et comptable. En contrepartie, elles pourront avoir accès à des déductions fiscales (tel que le « denier du culte », contribution volontaire versée à une instance religieuse moyennant un crédit d’impôt) ou encore tirer des revenus d'immeubles acquis à titre gratuit. Les associations préférant rester sous le statut de 1901 auront les mêmes obligations, sans les avantages.
Le projet de loi cherche à contrôler les financements étrangers (sans les interdire), afin d’éviter d’alimenter le fondamentalisme religieux. Les dons étrangers dépassant 10 000 euros seront soumis à un régime déclaratif de ressources. Sur proposition de la commission, les députés ont étendu le contrôle des financements étrangers à toutes les associations qui perçoivent plus de 153 000 euros de dons annuels, ce qui est une extension importante. Elles devront faire figurer ces sommes ou avantages de manière séparée dans leurs comptes annuels. Ils l’ont aussi étendu aux fonds de dotation.
Il est à souligner enfin que l’article 44 instaure une procédure de fermeture pour deux mois par les préfets des lieux de culte et autres théâtres incitant à la haine et à la violence ou tendant à les encourager. Dans le collimateur les mosquées accueillant des « prêcheurs de haine ».  Cette disposition étend le champ d’une loi de 2017, laquelle ne prévoyait une telle mesure que dans le cadre de la lutte antiterroriste. Ladite loi avait ces trois dernières années permis la fermeture de huit lieux de culte musulmans, le dernier en date étant la mosquée de Pantin, au mois d’octobre 2020, après le meurtre du professeur Paty.