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Finances et Fiscalité

Mesures d’urgence en faveur des collectivités locales : une écoute à saluer, des dispositions financières à parfaire selon France urbaine

30/05/2020

Le 29 mai 2020, le Premier ministre a présenté les mesures d’urgence pour les collectivités territoriales, face à l’impact financier de la crise sanitaire.

Le Premier ministre Edouard Philippe entouré de quatre ministres (*) et de Jean-René Cazeneuve, député du Gers, président de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation de l’Assemblée nationale et missionné par le Gouvernement pour éclairer les impacts de la crise sanitaire sur les finances locales, a, devant les présidents d’associations d’élus, présenté le 29 mai 2020 les mesures d’urgence envisagées pour les communes et EPCI, lesquels doivent faire face à l’impact financier de la crise sanitaire.
 
Le terme « urgence » renvoie au fait qu’il s’agit là des dispositions ayant vocation à trouver leur place dans le 3ème projet de loi de finances rectificatif (PLFR3) qui doit être présenté en Conseil des ministres le 10 juin prochain. En d’autres termes, ces mesures de court terme ne portent que sur l’exercice budgétaire 2020, les réponses de moyen terme, visant à contrecarrer l’effet de ciseau impactant les budgets locaux concerne tout autant 2021 et 2022 que 2020, étant renvoyées au projet de loi de finances pour 2021.
 
Un packaging séduisant, en trois volets (**)
 

  • Le 1er volet consiste à accroître exceptionnellement d’un milliard d’euros le montant de la dotation de soutien à l'investissement local (DSIL), ouvert en 2020, faisant passer l’enveloppe de la dotation de 600 M€ à 1,6 Md€. Cet abondement vise à permettre de réduire le besoin de financement par emprunt des projets locaux tout particulièrement tournés vers la transition énergétique ou la santé.
  • Le 2ème volet est dénommé « clause de sauvegarde ». Il vise, pour reprendre les termes du dossier de presse, à « ce que toutes les communes, communautés, métropoles et syndicats intercommunaux puissent se voient garantir un niveau de recettes fiscales et domaniales pour 2020 qui ne puissent être inférieur à la moyenne des mêmes recettes perçues en 2017, 2018 et 2019 ».
  • Le 3ème volet est la confirmation de la possibilité de lisser dans le temps (afin qu’elles puissent être financées par emprunt) le surcroit de certaines dépenses auxquelles les collectivités doivent faire face du fait même de la crise sanitaire. Reste à préciser le périmètre exact des dépenses concernées et la durée de l’étalement : sur ce volet, comme sur les autres, il conviendra de patienter jusqu’à la lecture du texte législatif pour bien appréhender les impacts opérationnels des mesures présentées le 29 mai 2020.

 
France urbaine salue l’écoute du Gouvernement mais n’est pas pleinement convaincue
 
Dans un communiqué de presse, diffusé par France urbaine à l’issue des annonces, l’association a salué l’écoute du Gouvernement et son souci d’envisager dès à présent des mesures opérationnelles, sans, toutefois, être pleinement convaincue de l’efficacité du dispositif présenté au regard de la nature des enjeux dans les grandes villes, grandes agglomérations et métropoles.
 
Définir un dispositif dédié pour les autorités organisatrices de la mobilité : une priorité
 
Le premier point concerne la nécessité de définir un dispositif dédié pour les autorités organisatrices de la mobilité (AOM). Leurs ressources, profondément orientées à la baisse, représentent l’essentiel de leurs budgets. François Rebsamen, maire de Dijon, président de Dijon Métropole et représentant de France urbaine lors de la réunion de travail : « Quand on évoque le problème des transports, il faut avoir en tête que les pertes de versement mobilité se chiffrent aux alentours de 25% et que la chute des recettes tarifaires peut atteindre 50% ! ».
 
De plus, il est essentiel que les réponses puissent être neutres au regard de la diversité des organisations locales. Certains réseaux sont portés par des syndicats mixtes, comme à Lyon, Toulouse, Grenoble, Clermont-Ferrand ou Pau. D’autres le sont par des budgets annexes d’EPCI (Lille, Marseille, Strasbourg, Rennes…), des modes de gestion (régie ou délégation) et, le cas échéant, de la rédaction des contrats. Pour des raisons fiscales, lors du renouvellement de leur contrat, certains AOM ont décidé de rester propriétaire des recettes tarifaires, et les changements intervenus sur la période de référence 2017-2019 - à Rennes, Caen, Le Mans, Lorient, Besançon, Lille ainsi qu’à Nantes, Mulhouse, Nancy, Angers, Orléans, ou encore Nîmes - rendent nécessaires des rebasages avant d’effectuer des comparaisons entre exercices budgétaires.
 
Pertes de recettes fiscales : une compensation à cibler uniquement sur les impôts les plus impactés
 
Autre sujet : l’assiette de la clause de sauvegarde. Telle qu’elle semble être envisagée, il s’agirait de l’ensemble des impôts et taxes, des redevances et recettes d’utilisation du domaine (compte 703 en M14).
Selon France urbaine, en excluant les redevances et droit des services à caractère culturel (7062), sportif et de loisir (7063) ainsi que les redevances versées par les fermiers et concessionnaires (757), on oublie que le fait générateur du tarissement de la recette tarifaire ou contractuelle a bel et bien été exogène à toute décision locale. Mais surtout, en globalisant l’évolution des impôts qui ont chuté (-40% sur la taxe de séjour, -25% sur le versement mobilité, -25% sur les DMTO, pour reprendre les chiffres de la mission Cazeneuve) et ceux qui ne sont pas ou très peu impactés (taxe d’habitation, TFPB), ainsi que ceux qui le seront ultérieurement (l’impact sur la CVAE sera en 2021, sur la CFE en 2022), une neutralisation arithmétique vient de facto exclure la majorité des collectivités du bénéfice de la clause de sauvegarde, le gouvernement estimant lui-même que 65% des collectivités du bloc communal ne seraient pas concernées par ce dispositif).
En d’autres termes, ce qui est présenté comme une assurance présente les travers des contrats d’assurance dans lequel c’est la lecture de clauses détaillées qui conduit à comprendre que l’on ne pourra finalement pas bénéficier de l’aide. Telle est d’ailleurs la clé de compréhension de l’écart entre le montant affiché de la clause de sauvegarde (750 M€) et l’estimation de l’impact pour 2020 (entre 3,2 et 4,5 Md€ pour le bloc communal selon les sources). C’est sur le fondement de cette analyse que France urbaine demande que la compensation des pertes de recettes fiscales soit ciblée uniquement sur les impôts les plus impactés.
 
Un compte dédié pour envisager l’étalement et aussi la compensation des charges
 
France urbaine demande la mise en place d’un compte dédié puisse permettre d’envisager à la fois l’étalement et la compensation des charges. Le mécanisme d’étalement des charges peut être budgétairement utile. En soulageant la section de fonctionnement, il facilite l’équilibre des décisions modificatives. Il n’en demeure pas moins que s’agissant des dépenses de protection sanitaire, des achats de matériel médical ou des aides d’urgence aux entreprises et aux associations, nombre de dépenses auxquelles ont dû faire face les communes et les intercommunalités auront bel et bien un impact financier qui était encore inenvisageable en début d’année. Il conviendra donc de veiller à ce que la rédaction de la disposition d’étalement des charges ne soit pas synonyme de solde de tout compte : il ne peut être accepté que la solidarité nationale se limite à la simple décision mesquine de remboursement partiel et tatillon des masques.
 
La dotation de soutien à l'investissement local (DSIL), un sujet majeur
 
Un 4ème sujet est identifié par France urbaine. Il porte sur le parti pris de faire porter le principal effort de l’Etat sur la DSIL. Celle-ci est une dotation d’investissement. Aussi, son bénéfice permet de réduire le besoin de financement externe. Mais la question posée n’est-elle pas plutôt de chercher à contrecarrer l’amputation de la capacité de financement ? Autrement dit, mettre plus de moyen budgétaire de l’Etat sur la DSIL plutôt que sur la clause de sauvegarde est financièrement incompréhensible. Sauf à prendre acte d’une divergence politique opposant ceux qui, à l’instar de France urbaine, considèrent qu’un des acquis majeurs de la décentralisation fut la globalisation des concours financiers de l’Etat et ceux qui à l’inverse, estiment que privilégier le mode opératoire d’une dotation, souvent qualifiée de « réserve préfectorale », est le meilleur moyen d’amener les collectivités à contrebalancer leurs priorités locales d’investissement par des priorités nationales définies depuis Paris.
 
A cette heure, le texte de projet de loi n’est pas connu. Sur ces sujets aussi techniques que complexes, France urbaine ne manquera pas de proposer des amendements lors de l’examen parlementaire du texte, prévu pour la seconde quinzaine du mois.
 
(*) Jacqueline Gourault, ministre de la Cohésion des territoires et des Relations avec les collectivités territoriales ; Gérald Darmanin, ministre de l’Action et des Comptes publics ; Sébastien Lecornu, ministre auprès de la ministre de la Cohésion des territoires et des Relations avec les collectivités territoriales, chargé des Collectivités territoriales ; Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’Action et des Comptes publics.
(**) Les mesures dédiées à l’Outre-mer font l’objet d’un volet particulier qui n’est pas analysé dans cet article