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Finances et Fiscalité

Loi de finances initiale pour 2022 : que retenir de ce millésime ?

16/12/2021

France urbaine fait le bilan de la loi de finances initiale pour 2022, au regard des attentes des grandes villes, agglomérations et métropoles françaises.

Sous réserve d’une éventuelle censure de tel ou tel article par le Conseil Constitutionnel, on connaît désormais la complétude des dispositions du texte qui sera promulgué d’ici la fin de l’année et deviendra alors la loi de finances initiale pour 2022. Si, à la différence des millésimes 2020 (suppression de la taxe d’habitation sur les résidences principales) et 2021 (diminution des impôts de production), ce millésime 2022 ne comporte pas de réformes structurantes, il n’en demeure pas moins essentiel d’en proposer un bilan au prisme des préoccupations des grandes villes, agglomérations et métropoles.

Un texte qui ne tire aucun enseignement de la concentration des effets de la crise dans les grandes villes et grandes agglomérations

France urbaine avait exprimé deux attentes majeures, fondées sur le fait que les grandes villes, grandes agglomérations et métropoles sont la strate de collectivité dont l’autofinancement a été le plus impacté en 2020 :

  • que la part d’avances remboursables accordées aux autorités organisatrices de la mobilité (AOM) correspondant à la baisse de versement mobilité (VM) puisse être transformée en compensation ;
  • qu’un filet de sécurité soit proposé pour faire face aux reculs de CVAE attendus en 2022.

Force est de constater que ces deux attentes ont été déçues :

  • S’agissant des Autorités organisatrices de la mobilité (AOM), le gouvernement estime que l’abondement de 400 millions d'euros du 4e appel à projets "Transports collectifs en site propre" (TCSP), annoncé lors des Journées nationales de France urbaine, constitue un solde de tout compte.
  • Concernant la Cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE), l’État confirme son approche globalisante de l’évolution des ressources en considérant que les perspectives de progression de 5,5% de la TVA (accordée aux EPCI en substitution de la taxe d’habitation sur les résidences principales), ainsi que la revalorisation forfaitaire des bases (qui s’élève à 3,4%), sont de nature à contrebalancer les conséquences pour les budgets locaux d’une CVAE mal orientée. A cet égard, on peut regretter qu’après avoir pris l’initiative d’adopter un amendement de protection contre la baisse de CVAE, les sénateurs aient finalement décidé de ne pas voter l’article d’équilibre du texte et par conséquent de mettre un terme à l’examen du PLF par la Haute Assemblée.  

L’intégration bienvenue de deux des trois propositions principales de la « commission Rebsamen »

La Commission pour la relance durable de la construction de logements présidée par François Rebsamen avait opportunément fait le choix d’organiser ses travaux afin que ses propositions en matière financière et fiscale puissent être intégrées au PLF 2022. Ainsi, deux des trois propositions majeures favorables aux budgets des villes sont devenues les articles 42 bis et 29 Q (*), lesquels visent respectivement :

  • à compenser à 100% (contre moins de 5% actuellement) les exonérations longues de taxe foncière sur les propriétés pour les logements sociaux agréés entre le 1er janvier 2021 et le 30 juin 2026 ; et ce, sans condition de zonage.
  • à remplacer l’exonération de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) pour logements locatifs intermédiaires par un crédit d’impôt, permettant aux collectivités de ne plus subir les conséquences d’une exonération également mal compensée.

Par contre, la proposition devant permettre aux communes de supprimer l’intégralité de l’exonération de 2 ans de TFPB dont bénéficient tous les logements nouvellement construits n’a pas été confirmée, malgré le récent courrier de France urbaine au Premier ministre. Force est de constater que Matignon n’a pas pris l’initiative de permettre de concrétiser la lecture initialement positive d’une disposition visant à redonner aux maires la plénitude d’un levier amputé par la réforme fiscale, laissant à Bercy le loisir de verrouiller toute avancée parlementaire en ce sens.

IFER mobile et complétude des rôles de la taxe d'habitation : la mobilisation a payé

Un texte de loi mérite tout autant d’être évalué au regard de ce qu’il ne comporte pas qu’au regard de ce qu’il comporte. A cet égard, l’absence de disposition conduisant à une remise en question de la dynamique de l’imposition forfaitaire sur les entreprises de réseau (IFER) radioélectrique acquitté par les opérateurs de téléphonie mobile est un acquis important. L’écoute qu’a manifesté le gouvernement à l’égard de l’argumentaire des associations d’élus est à saluer ; il est synonyme de 30 millions d'euros de recettes supplémentaires pour les communes et les départements en 2022. A moyen terme, la plus grande vigilance s’impose toutefois : l’enjeu dépasse largement la centaine de millions d’euros et le sujet demeure sur la table ainsi qu’en a témoigné la récente réunion tripartite opérateurs/associations d’élus/Bercy mettant en lumière les positions difficilement conciliables des entreprises et des représentants des collectivités.

Sur un tout autre sujet –  la pleine intégration des rôles supplémentaires de taxe d'habitation(TH) –  il convient de saluer l’aboutissement positif du travail mené depuis le début de cette année pour que soit reconnue la nécessité d’intégrer, dans le calcul des compensations de suppression de la taxe d’habitation sur les résidences principales, les rôles émis tardivement du fait des difficultés opérationnelles qu’ont connu les services fiscaux en raison des confinements. Un amendement gouvernemental devenu l’article 11 ter (*) y pourvoit. L’enjeu est de taille, le ministre ayant souligné que « le coût pour le budget national revient à une centaine de millions d’euros (prélevés sur les frais de gestion de l’État) ».

Début d'année 2022 : trois chantiers à l’agenda

Si le travail d’amendement peut permettre de directement avancer sur certains sujets (à l’image de l’article 31 terdecies (*) permettant l’exonération d’initiative locale s’agissant de la taxe d’aménagement pour les serres de jardin), il conduit également à prioriser certains chantiers … dans la perspective du PLF suivant. A cet égard, dans le droit fil des débats parlementaires de ces dernières semaines, trois chantiers sont d’ores et déjà inscrits à l’agenda de France urbaine pour le début de l’année prochaine.

Il s’agit tout d’abord de s’atteler à la correction des malencontreuses modifications des règles relatives aux répartitions des dotations et au financement de la péréquation introduites par l’article 47 (*). En effet, les logiques anti urbaines et anti intercommunales sous-jacentes étant explicites, France urbaine ne peut souscrire :

  • ni au choix de concentrer sur une population plus réduite de communes le prélèvement sur la dotation forfaitaire nécessaire pour financer la croissance de la DSU et de la DSR (à cet égard l’association partage pleinement l’analyse des sénateurs Charles Guéné et Claude Raynal, corapporteurs de la mission RCT, selon lesquels : « il est à craindre que la concentration du prélèvement qui découlerait d’une telle mesure sur la seule base du potentiel financier, soit un indicateur ne tenant pas compte des charges réellement supportées par les communes, ne nuise à l’acceptabilité globale du système de péréquation verticale » ;
  • ni à l’assimilation de la fiscalité comportementale à de la fiscalité de rendement qui découle de l’intégration de la taxe locale sur la publicité extérieure et de la majoration de taxe d’habitation résidences secondaires dans le calcul du potentiel fiscal ;
  • ni, surtout, à la restriction de l’effort fiscal des communes aux seuls produits communaux, (à l’exclusion des produits intercommunaux), disposition défavorisant les communes appartenant aux groupements dont le coefficient d’intégration fiscal est élevé.

Il s’agit par ailleurs de proposer une mise en cohérence des outils fiscaux (taxes sur les logements vacants, majoration de la taxe d'habitation sur les résidences secondaires) au service de la lutte contre la sous-occupation des logements. En effet, face à procrastination du gouvernement sur ce dossier, France urbaine a proposé un amendement au PLF 2022 qui, s’il n’a pas pu être adopté, a déjà eu le mérite de permettre de réinitier le dialogue avec les administrations centrales concernées.
 
Il s’agit enfin de permettre de disposer d’outils fiscaux et tarifaires adaptés à l’objectif de financement incitatif du service public de gestion des déchets. En effet, outre les obstacles techniques rencontrés en habitat collectif dense se rajoutent les obstacles financiers découlant de l’impact de l’augmentation de la TGAP sur le coût du service. La faiblesse des arguments mis en avant pour justifier des avis défavorables aux amendements proposés par France urbaine témoigne en réalité de la nécessité à aller de l’avant sur ce chantier.
 
(*) Numérotation provisoire des articles