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Laïcité
Politique de la ville

Laïcité : un contrat d’engagement républicain exigeant pour les associations, une circulaire difficile à appliquer pour les collectivités

25/01/2022

Depuis le 1er janvier 2022, les associations doivent signer le contrat d'engagement républicain. Sa mise en application par les associations et collectivités demeure cependant complexe.

La loi confortant le respect des principes de la République du 24 août 2021 sur laquelle France urbaine et sa présidente, Johanna Rolland avaient été auditionnées en janvier 2021 à l’Assemblée nationale prévoit que toute association ou fondation subventionnée par des fonds publics soit signataire d’un contrat d’engagement républicain (CER), dont le contenu a été déterminé par décret le 31 décembre 2021. Ce même jour paraissait également une circulaire visant à introduire la possibilité, pour les préfets, de demander la suspension de l'exécution d'un acte d'une collectivité qui porterait gravement atteinte aux principes de laïcité et de neutralité des services publics. Retour sur ces deux textes réglementaires.
 
Depuis le 1er janvier de cette année, toute association formulant une demande de subvention auprès d’une personne publique doit s’engager à respecter diverses obligations, dont celle portant sur le nouveau CER annexé au décret n° 2021-1947 du 31 décembre 2021, prévu par la loi n° 2021-1109 du 24 août 2021 confortant le respect des principes de la République. Par ailleurs, ces obligations sont réputées satisfaites par les associations et fondations reconnues d'utilité publique, ainsi que par les associations agréées au titre de l’article 25-1 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations.

Plusieurs engagements requis pour obtenir une subvention publique :

En signant le CER, une association s’engage notamment à :
respecter les principes de liberté, d'égalité, de fraternité et de dignité de la personne humaine, ainsi que les symboles de la République (article 2 de la Constitution) ; 
ne pas remettre en cause le caractère laïque de la République ;
s'abstenir de toute action portant atteinte à l'ordre public.
 
Le CER doit être signé par le représentant légal de l’association de même que la demande de subvention établie sur formulaire unique. L’association doit en informer ses membres par tout moyen, notamment par un affichage dans ses locaux ou une mise en ligne sur son site internet, si elle en dispose. A signaler que ces engagements doivent être garantis dès l’octroi du premier euro public. En l’espèce, il s’agit des lois de la République, de la liberté de conscience, de la liberté des membres de l’association, de l’égalité et de la non-discrimination, de « l’esprit de fraternité », de la prévention de la violence ou encore du respect de la dignité de la personne humaine.
L’association - et de facto l’attributaire de la subvention - doit veiller à ce que les engagements qu’elle souscrit soient respectés par ses dirigeants, ses salariés, ses membres et ses bénévoles. Tout manquement serait imputable à l’association dès lors que ses organes dirigeants, bien qu’informés de ces agissements, se seraient abstenus de prendre les mesures nécessaires pour les faire cesser, compte tenu des moyens dont ils disposaient.

Retrait de subventions : retour sur la procédure

En cas de manquement à ces engagements, le retrait d’une subvention peut, à tout moment, être prononcée par la collectivité entre la date à laquelle elle a été accordée et le terme de la période définie par l'autorité administrative en cas de subvention de fonctionnement (ou le terme de l'activité subventionnée en cas de subvention affectée). Ce retrait doit faire l’objet d’« une décision motivée, après que le bénéficiaire a été mis à même de présenter ses observations dans les conditions prévues à l'article L. 122-1 du code des relations entre le public et l'administration » (art. 10-1 de la loi n° 2000-321).
Le retrait implique que les subventions perçues par l’association soient remboursées à la collectivité les ayant accordées pour un montant calculé au prorata de la partie de la période couverte par la subvention qui restait à courir à la date du manquement Dans sa décision de retrait, la collectivité doit également enjoindre « au bénéficiaire de lui restituer, dans un délai ne pouvant excéder six mois à compter de la décision de retrait, les sommes versées ou, en cas de subvention en nature, sa valeur monétaire ». Une fois retiré, la collectivité doit communiquer sa décision au préfet du siège de l’association ayant indument perçu de l’argent public et, le cas échéant, aux autres autorités et organismes concourant, à sa connaissance, au financement de cette association.

Un socle juridique fragile

A noter que, comme le reste des associations d’élus, France urbaine avait été concertée sur ce projet de décret sauf que les remarques formulées ont été au final assez peu entendues, notamment sur les conditions d’applicabilité de ces prescriptions sur le terrain, pour les associations et collectivités ainsi que leur accompagnement.
Sur l’engagement n°2 du CER concernant la liberté de conscience, il est indiqué que l'association ou la fondation s'engage à respecter et protéger la liberté de conscience de ses membres et des tiers, notamment des bénéficiaires de ses services, et s'abstient de tout « acte de prosélytisme abusif » exercé notamment sous la contrainte, la menace ou la pression. Certes, en droit, le prosélytisme n’est pas interdit mais strictement encadré : il s’agit d’une notion au carrefour des libertés fondamentales, largement inspirée des décisions des juges de la Cour Européenne des Droits de l’Homme (CEDH) mais peu définie en droit français. 
 
France urbaine avait conséquemment proposé de réécrire cet engagement dans une version intégrant des conditions de validité cumulatives ou alternatives (« prosélytisme systématique, actif et contraignant ») voire d’en changer le qualificatif (« prosélytisme agressif ») sur la base de la sémantique juridique européenne assez autonome en la matière. Avec le choix du gouvernement, le juge administratif risque d’avoir des lectures variées selon les cas d’espèce, au risque de multiplier les contentieux entre une association et une collectivité et/ou l’Etat. 
De même, sur l’engagement n°6 (respect de la dignité de la personne humaine), il est indiqué que l'association ou la fondation s'engage à n'entreprendre, ne soutenir, ni cautionner aucune action de nature à porter atteinte à la sauvegarde de la dignité de la personne humaine(...). Elle s'engage à ne pas créer, maintenir ou exploiter la « vulnérabilité psychologique ou physique » de ses membres et des personnes qui participent à ses activités à quelque titre que ce soit, notamment des personnes en situation de handicap, que ce soit par des pressions ou des tentatives d'endoctrinement.
A l’examen, ces prescriptions semblent être trop floues pour être appliquées et applicables et sont susceptibles de générer là aussi des recours contentieux pour les personnes publiques quant à l’interprétation du degré de contrôle qu’elles doivent porter sur les associations recevant une subvention publique. En effet, si les termes juridiques de « vulnérabilité psychologique ou physique » se basent sur l’état du droit en matière de dérives sectaires, il aurait été opportun de les préciser davantage pour éviter des interprétations fluctuantes ou divergentes selon les situations.

Déféré suspension laïcité : une circulaire très contraignante 

Dans la foulée du décret évoqué, le gouvernement a fait paraitre une circulaire sur le même sujet le 31 décembre 2021. La loi du 24 août 2021 a introduit la possibilité, pour les préfets, de demander la suspension de l'exécution d'un acte d'une collectivité qui porterait gravement atteinte aux principes de laïcité et de neutralité des services publics (article 5). Dans cette circulaire, le gouvernement donne les modalités d'application de ce nouveau et délicat « déféré-suspension laïcité ». 
Après une saisine par le préfet, il reviendra au juge de décider de suspendre ou non la décision mise en cause. C’est l’une des mesures qui avait suscité dans sa première version les fortes réserves des élus locaux avant de faire consensus après modification. Les associations d’élus craignaient un trop grand renforcement du rôle du préfet sans contrôle à priori du juge. Elles ont donc été écoutées  puisqu’il ne s’agit plus d’un « référé laïcité » nouveau ; lorsque le préfet défère l’acte au tribunal administratif et en demande la suspension provisoire, le juge doit statuer sur cette demande dans un délai de 48h (comme c’est déjà le cas pour un référé liberté) lorsque l’acte de la collectivité est de nature « à porter gravement atteinte au principe de neutralité des services publics ». 
 
A signaler que le gouvernement a diffusé assez discrètement cette circulaire dans le Bulletin officiel du ministère de l’Intérieur (Bomi), pour préciser cette nouvelle procédure : elle explicite notamment le fonctionnement de la procédure contentieuse et invite les préfets à « faire preuve d’une vigilance accrue dans [leur] mission de contrôle ». Elle démontre surtout le rôle déterminant du juge. Préparée par la direction des libertés publiques et des affaires juridiques et la direction générale des collectivités locales, la circulaire avait été adoptée dans sa rédaction le 9 décembre 2021 lors du deuxième comité interministériel à la laïcité.

Les actes concernés

La liste des actes pouvant faire l’objet de ce nouveau déféré-suspension est la suivante :
  • organisation des services publics locaux 
  • les marchés ayant pour objet l’exécution du service public et les délégations de service public 
  • les subventions publiques (financières, en nature…) ou le soutien aux associations 
  • les recrutements au sein de la fonction publique territoriale
     
Le gouvernement insiste sur les actes entrant dans le domaine de la commande publique : cette même loi a introduit de nouvelles obligations à cet égard, puisque dès lors qu’ils sont chargés d’un service public, les titulaires de contrat de la commande publique sont tenus d’assurer l’égalité des usagers devant le service public et de veiller au respect des principes de laïcité et de neutralité du service public.
Attention aussi aux vœux qu’une assemblée délibérante peut formuler sur toute question d’intérêt local échappant à sa compétence, et par lesquels elle demande à une autre autorité de prendre une mesure relevant de sa compétence. 
Mais le champ d’application de ce nouveau déféré-suspension ne se limite pas aux actes transmis dans le cadre du contrôle de légalité, comme les décisions implicites de rejet ou d’acceptation. Le gouvernement met l’accent sur le contrôle que doivent exercer les préfets sur les collectivités : ils doivent être vigilants « quant aux actes de certaines collectivités territoriales pour lesquelles vous auriez identifié la nécessité de renforcer votre contrôle ».

Déféré pour annulation

Le gouvernement invite les préfets à assortir leur déféré pour annulation d’une demande de suspension de l’exécution de l’acte. Avec pour rappel que les actes portant gravement atteinte aux principes de laïcité et de neutralité des services publics peuvent se voir appliquer le même régime de déféré-suspension que les actes de nature à compromettre l’exercice d’une liberté publique ou individuelle : le juge statue sur cette demande dans un délai de 48 heures (le gouvernement souligne l’utilité de cette procédure lorsqu’il s’agit de services publics avec accueil d’usagers, tels que les cantines, les bibliothèques, les équipements sportifs …). 
Pour que ce déféré soit valablement mis en œuvre, deux conditions sont à remplir. La demande de suspension doit être associée à une requête au fond, et déposée dans les délais de droit commun. Mais surtout, les préfets doivent démontrer que l’acte contesté est de nature à porter gravement atteinte aux principes de laïcité et de neutralité des services publics. Cependant, le critère de l’urgence ne s’applique pas.

Le juge aux premières loges

Comment apprécier la gravité de ce type d’atteinte ? Le gouvernement reconnaît lui-même qu’elle est « délicate » : elle reviendra finalement au juge. Ce sera même à la jurisprudence de définir les contours de ces atteintes graves. En annexe de cette circulaire figurent des éléments précieux pour appréhender ce que pourraient recouvrir ces atteintes. 
On y retrouve les menus dans les cantines, les horaires d’accès aux piscines selon le sexe, le financement des associations cultu(r)elles, l’installation des crèches de Noël dans les bâtiments publics, autant de sujets qui ont largement fait débat ces dernières années.
Le dispositif apparaît au total assez complexe d’application et soumis à une appréciation juridique des plus délicates et subtiles. D’autant que, dès le début de ce débat, les associations d’élus avaient souligné la « disproportion » de ce dispositif au regard du nombre de cas susceptibles de le déclencher : selon les services de l’État eux-mêmes, on en compterait à peine une dizaine par an.