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Urbanisme et logement
Finances et Fiscalité

La commission pour la relance durable de la construction a soumis 13 premières propositions

27/09/2021

La commission, présidée par François Rebsamen, a rendu au Premier ministre une première série de treize recommandations d'ordre budgétaire et fiscal.

La commission chargée de lever les freins à la construction neuve de logements, présidée par François Rebsamen, maire de Dijon, président de Dijon Métropole et coprésident de la commission Finances de France urbaine a rendu, le 22 septembre, jour de la présentation du projet de loi de finances 2022, au Premier ministre Jean Castex, une première série de treize recommandations d'ordre budgétaire et fiscal. Réhabilitation de l’acte de construire, compensation intégrale de l'exonération de taxe foncière pour les HLM, libération de foncier par le développement d’opérations d'aménagement et réforme structurelle de la fiscalité relative au foncier figurent parmi les principales pistes de réforme.

Les zones tendues en première ligne

Premier constat de la commission Rebsamen : celui d'une crise de l'offre de logements concentrée dans les zones tendues. D'un point de vue national, la chute brutale des autorisations liée à la crise sanitaire a été résorbée. Mais cette tendance globale "masque un net décrochage dans les zones tendues, où se concentre la plus grande partie des besoins à satisfaire". 

Selon le rapport, les autorisations de construire en zones A bis, A et B1, les plus tendues, sont en recul de 14% par rapport au niveau moyen de l'année 2018. Elles sont à l’inverse en augmentation de 22% dans les zones B2 et C. Ce décrochage des territoires tendus s'observe autant dans le secteur libre que dans le secteur HLM, avec des niveaux d’agréments pour les logements sociaux et très sociaux qui sont passés sous la barre historique des 100 000 en 2020.

Suppression de la taxe d’habitation : des effets contreproductifs sur l’acte de construire

La commission Rebsamen le dit sans ambages : la suppression de la taxe d'habitation (TH) a dévalorisé l'acte de construire, d'où l’importance de mesures concrètes de soutien envers les élus. La raison est simple : l’absence de retour fiscal sur les programmes locatifs sociaux pour le budget communal dans un contexte de dégradation des marges financières des villes accueillant des populations nouvelles. Bien qu'elle soit en passe d’être compensée à l'euro près pour le stock, la suppression de la TH a réduit les recettes fiscales associées à chaque nouveau logement, en particulier dans le parc social, d’où une désincitation à construire pour de nombreux édiles.

Face à cette diminution des recettes communales associées à l'accueil de nouveaux habitants, la commission propose de créer un contrat local pour le logement, conclu entre l'Etat, les communes et intercommunalités. "Cet outil permettrait, dans les territoires les plus tendus, d'objectiver les besoins en logements, de les comparer, en toute transparence, aux constructions réalisées et de soutenir financièrement les maires bâtisseurs". 

Ce contrat local fixerait des objectifs en fonction des besoins en logements dès 2022, avec un coût estimé de 200 millions d’euros sur un ou deux ans, venant s’ajouter aux 350 millions d’euros déjà budgétés pour le dispositif initial (aide à la relance de la construction durable - ARCD). A voir si ce contrat pourrait, le moment venu, être rattaché et intégré aux contrats de relance et de transition écologique (CRTE) ou rejoindre les programmes locaux de l’habitat (PLH) modifiés en conséquence.

Mesure-phare et attendue : la compensation intégrale de l'exonération de taxe foncière pour les bailleurs sociaux

Plusieurs mesures sont formulées pour renforcer le lien fiscal entre la commune et ses habitants, sachant que la première et principale proposition consiste à compenser intégralement l'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) applicable au logement locatif social.  

Prudemment, le rapport indique que les organismes HLM et les collectivités devront se satisfaire d'une mesure "d'une durée limitée et dans un objectif de relance". La commission propose ainsi une application limitée dans le temps concernant les logements autorisés, entre le 1er octobre 2021 et le 2e trimestre 2026 ou une limitation dans l’espace concentrée sur les zones A bis, A et B1. Le coût annuel moyen de la mesure est estimé à 289 millions d’euros (4,3 milliards d’euros sur 5 ans).

Pour mémoire, parmi les mesures discutées figurait au départ, sur les recommandations de Bercy, la possibilité de transformer cette exonération en crédit d'impôt : cette proposition a été vivement critiquée par les élus membres de la Commission, l’USH ainsi qu’Action Logement. En comparaison du crédit d’impôt, l'exonération constitue en effet une mesure beaucoup plus significative et puissante de soutien à l'investissement pour les bailleurs sociaux. 

Toujours dans l’esprit de renforcer le lien fiscal entre la commune et ses habitants, la commission recommande, pour les logements libres, de "réduire le décalage entre l'arrivée des nouveaux habitants et la perception des nouvelles recettes fiscales", en donnant aux communes la possibilité de supprimer, pour les deux premières années, l'intégralité de l'exonération de TFPB sur les logements neufs (c’est-à-dire de retrouver une possibilité dont disposaient les communes avant la réforme TH). 

Le foncier, toujours le foncier, encore le foncier

Au-delà des réticences locales, le deuxième obstacle à la construction que pointe le rapport Rebsamen concerne la rareté du foncier. Un premier ensemble de mesures "vise à accélérer la cession de foncier public pour le logement", dans la suite des dispositions de la loi du 18 janvier 2013 sur les décotes portées par l’ancienne ministre du Logement Cécile Duflot. Ce sujet pourrait redevenir un levier de production de logements s'il était porté politiquement avec davantage de visibilité et de transparence, estime la Commission.

La Commission insiste sur la nécessité de compenser la perte de recettes issue des décotes ou a minima d’instituer un mécanisme de péréquation. Et de proposer de diffuser l’inventaire des propriétaires dont la cession est décidée ou à l'étude par voie numérique.

Il est aussi recommandé de mettre en place une politique du foncier public et de l’évolution des prix du foncier concertée.

Un second ensemble de propositions vise à favoriser les opérations d'aménagement, génératrices de foncier. La pérennisation du fonds friches, récemment annoncée par le président de la République, "devra être assortie d'objectifs et de moyens ambitieux pour les territoires tendus", souligne le rapport. Il est en outre utilement indiqué que les moyens d'actions des établissements publics fonciers (EPF) et d'aménagement (EPA) gagneraient à être renforcés et mieux mobilisés.

En troisième lieu, il est recommandé de "favoriser la mobilisation du foncier pour un usage temporaire". Le rapport propose ainsi d'étendre jusqu'à 5 ans la durée d'implantation en-deçà de laquelle une opération de logement ou d'hébergement temporaire est dispensée de formalités d'urbanisme. 

En attendant une réforme fiscale structurelle pour lutter contre la rétention foncière

Consciente de l’ampleur du chantier redistributif et de ses potentielles conséquences politiques à la veille de rendez-vous électoraux, la commission réaffirme, sans s’engager plus avant, le besoin d’une réflexion approfondie autour d'une « réforme fiscale structurelle permettant de lutter contre la rétention foncière", devant le constat d'un besoin de rééquilibrage global de la charge fiscale du flux (les transactions) vers le stock (la détention des terrains).

La commission estime à juste titre que ce rééquilibrage est "incontournable à moyen terme si l'on souhaite atteindre l'objectif d'une allocation efficace du foncier, cette ressource étant appelée à devenir de plus en plus précieuse dans le cadre de lutte contre l'artificialisation des sols". 

Une seconde partie du rapport sera publiée d’ici le 25 octobre, dans la suite des conclusions du cycle de consultations lancé récemment par la ministre du Logement sur l’habiter de demain post-COVID, auquel participe France urbaine. Il traitera notamment des questions de simplification du droit de l'urbanisme et de dématérialisation des procédures, des dispositions qui pourraient être reprises dans le projet de loi 3 DS qui sera discuté à l’Assemblée nationale en décembre. 

Après la remise du rapport, le Gouvernement a indiqué qu’il ferait connaître dans les prochains jours « comment il entend compléter les actions qu’il a déjà mises en place pour stimuler l’effort de construction dans les zones tendues et favoriser l’accès au logement des Français ». Le premier ministre Jean Castex et la ministre du logement Emmanuelle Wargon ont prévu de s’exprimer sur le sujet lors du Congrès HLM, qui se tiendra à Bordeaux du 28 au 30 septembre prochain.

 

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