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Finances et Fiscalité

Dispositifs de soutien financier adaptés aux territoires urbains : le dialogue se poursuit, l’impatience s’accroît

27/04/2021

La réunion du 21 avril a constitué une étape du dialogue avec l’État en vue de l’établissement d’un état des lieux partagé des conséquences de la crise sanitaire sur les finances locales.

La réunion a rassemblé associations d’élus du bloc communal, cabinets des ministres Olivier Dussopt et Jacqueline Gourault et administrations centrales. L’occasion de relever que la strate démographique constituait un marqueur fort dans l’analyse et de confirmer que si les mesures de soutien prises jusqu’à maintenant avaient été accompagnées d’une intense communication gouvernementale, elles n’avaient guère bénéficié aux territoires urbains.

Des grandes villes plus fortement affectées

Le tribut acquitté par les grandes villes, grandes communautés et métropoles est sensiblement plus important que celui des petites collectivités, le fait est désormais bien établi. Le partage des dernières estimations de recettes 2020 éclaire cette réalité : s’agissant des villes de plus de 100 000 habitants, le recul des recettes de fonctionnement atteint - 4,2 %, tandis qu’il est de - 1,8 % pour les petites communes (inférieures à 3 500 habitants). Cela s’explique par un poids relatif des recettes les plus impactées plus conséquent dans les villes que dans les petites communes. On peut, par exemple, citer parmi les recettes dont la chute est particulièrement brutale : les droits de place (- 42 %), la taxe sur la publicité extérieure (- 19 %), les redevances et droits issus des équipements et services culturels (- 46 %), sportifs (- 43 %), périscolaires et d’enseignement (- 31 %) et même sociaux (- 24 %). 

Du côté des dépenses, la nomenclature comptable rend les chiffres moins immédiatement lisibles, mais les analyses convergent pour mettre en lumière le fait que les grandes collectivités présentent la particularité d’avoir apporté un soutien particulièrement conséquent à des structures publiques et privées qui rayonnent au-delà de leur territoire. 

Des mesures d’aide dont elles ont paradoxalement peu bénéficié

Les collectivités les plus peuplées sont, avec les territoires dépendant de recettes spécifiques (zones touristiques ou collectivités d’outre-mer), celles qui ont été le plus fragilisées dans leur capacité d’autofinancement. Elles n’ont pour autant pas été ciblées par les dispositifs de soutien. 

Force est de constater un fossé entre la présentation des dispositifs telle qu’elle a été faite au législateur et la réalité de leur mise en œuvre. À l’appui de ce propos, et pour ne s’attacher qu’aux 3 mesures décidées l’an passé et qui, potentiellement, auraient pu être les plus utiles pour éviter les reculs d’épargne subies en 2020, on peut relever que :

  • le mécanisme de garantie de recettes (article 21 de la LFR3) a fait l’objet d’une communication gouvernementale particulièrement volontariste et a été présenté comme la mesure phare des « 5,2 milliards d’euros de soutien inédit aux collectivités territoriales en LFR3 » . Or, et la Cour des comptes l’a récemment documenté, on constate un important décalage entre le niveau d’autorisations de programme sur lequel députés et sénateurs ont été invités à débattre et la réalité des montants finalement engagés. S’agissant des villes de plus de 100 000 habitants, une seule d’entre elles en a bénéficié et pour un montant symbolique (moins de 20 000 euros) ;
  • près de la moitié des montants décaissés au titre des dispositifs de soutien l’ont été sous la forme d’avances remboursables. Or leur bénéfice financier est très mesuré dès lors que les taux d’intérêt sont historiquement bas. Ce propos s’applique tout particulièrement aux autorités organisatrices de la mobilité, dont on sait que seules celles ayant la chance d’être situées dans la région capitale ou organisées sous la forme de syndicats ont pu bénéficier de compensations définitives ;
  • France urbaine a regretté que la mesure la mieux dotée (1 milliard d'euros de dotation de soutien à l'investissement local (DSIL) exceptionnelle) ne vise pas à amoindrir les baisses d’épargne mais à subventionner des dépenses d’équipement. Pour autant, l’association avait noté comme un point positif que la LFR3 n’est pas venue, à proprement parler, abonder la DSIL ouverte en LFI 2020 mais instituer une DSIL exceptionnelle. Las ! Cette DSIL « relance » n’a malheureusement d’exceptionnel que le nom. N’ont été ni concrétisée l’ambition de paiements rapides, ni évitée la tentation du saupoudrage. L’échéancier prévisionnel de consommation des crédits de paiement de la DSIL exceptionnelle montre que les deux tiers ne seront engagés qu’en 2023 et après. En outre, l’exploitation du fichier de la répartition territoriale des 575 millions d'euros ayant fait l’objet d’autorisations d’engagement en 2020 montre une inégalité en défaveur des territoires urbains tout à fait similaire à celles des millésimes 2018 et 2019 de la DSIL classique.

Première loi de finances rectificative pour 2021 et objectif de compensations de recettes tarifaires : un rendez-vous très attendu

S’agissant des dispositions de la loi de finances pour 2021, la seule à avoir été introduite à l’initiative du gouvernement, à l’article 77 de la loi de finances initiale, porte sur une compensation de droits de mutation à titre onéreux (DMTO) réservée aux communes de moins de 5 000 habitants et s’adresse donc paradoxalement aux collectivités les moins impactées. Quant à la mesure correspondant à l’article 74 de la LFI pour 2021 on se souvient qu’elle est issue de l’adoption tardive d’un amendement parlementaire (de Jean-René Cazeneuve), consistant à proroger le mécanisme de garantie de recettes fiscales (pour mémoire, les recettes domaniales n’avaient pas été intégrées au motif que « leur inclusion ne serait pas justifiée en l’absence de nouveau confinement »). Les limites de cet article 74 sont connues : prise en considération globale des impôts locaux et non pas ciblage sur ceux qui sont impactés, comparaison entre un produit 2021 et le produit moyenné des exercices 2017-2019. Selon la Cour des comptes (note d’analyse de l’exécution budgétaire susmentionnée), les montants susceptibles d’être mobilisés (80 millions d'euros en 2021 au titre de l’acompte et 80 millions d'euros en 2022 pour le solde) ne devraient représenter qu’une fraction modeste de l’autofinancement perdu.

Dans ce contexte, lors de la rencontre du 11 mars avec les ministres Olivier Dussopt et Jacqueline Gourault, les élus de France urbaine avaient mis l’accent sur le fait qu’alors que les recettes tarifaires subissaient tout particulièrement les conséquences des mesures sanitaires, elles ont été exclues de tout dispositif de compensation, ce dont pâtissaient tout particulièrement les grandes villes devant faire face à d’importantes charges de centralité. L’association s’était félicitée de l’ouverture alors exprimée par les ministres lors de l’échange. 

Tout en sachant qu’aucune information précise ne filtre sur l’agenda de la première loi de finances rectificative de cette année 2021, le moment est venu de définir un dispositif adapté de consolidation de l’autofinancement des grandes collectivités, les plus impactées par la crise. C’est dans cette perspective que France urbaine exprime notamment 2 préoccupations :

  • sur un plan technique, il conviendra de s’assurer que les choix de mode de gestion ne constituent pas un biais. En effet, les grandes collectivités disposant d’équipements de centralité peuvent avoir fait le choix de délégations de service public. Or, en tant qu’autorités concédantes, les grandes villes et grands EPCI ont souvent dû procéder à une compensation financière des contrats déséquilibrés par la crise. Sur un plan comptable, cet effort conséquent ne se traduit pas stricto sensu par une perte de recettes tarifaires, bien qu’il en soit une conséquence directe ;
  • et surtout, sur un plan politique, il doit s’agir d’infléchir l’approche gouvernementale qui a prévalu depuis un an et qui consiste à se préoccuper exclusivement des collectivités susceptibles de se trouver en grande difficulté financière. Fort heureusement, les grandes villes, grandes agglomérations et métropoles ne sont pas, d’une façon générale, confrontées à des problèmes de trésorerie. Elles n’attendent donc pas de réponses en termes de solvabilité mais des mesures de type assurantiel venant amoindrir leurs pertes d’autofinancement, et qui, en cela, les reconnaissent comme des partenaires de la relance, à l’aune de ce qu’elles représentent dans l’investissement public et donc comme opportunité pour le carnet de commande des entreprises.