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Finances et Fiscalité

DGF territoriale : face aux limites des mécanismes nationaux de péréquation, une option à mieux considérer

06/05/2021

La Direction générale des collectivités locales vient de mettre en ligne son « Guide pratique – la Dotation globale de fonctionnement ». Décryptage.

Comme le chef du bureau des concours financiers de l’Etat l’avait annoncé lors de la commission « Finances » de France urbaine le 1er avril dernier, la Direction générale des collectivités locales (DGCL) vient de mettre en ligne son « Guide pratique – la Dotation globale de fonctionnement ».

Le premier mérite de cette initiative est de permettre de disposer d’un recueil synthétique de l’ensemble des sous composantes de la dotation et des définitions des critères et modalités qui président à sa répartition. France urbaine souhaite également saluer le rappel qui y figure selon lequel « la Dotation globale de fonctionnement (DGF) des communes peut faire l’objet d’une répartition dérogatoire, selon des critères choisis localement ». En effet, la voie de la « DGF territoriale » mérite certainement d’être reconsidérée. La DGF territoriale a officiellement plus de 10 ans. Dans les faits, sa mise en œuvre est quasi-nulle à cette heure.

Mieux faire connaître un dispositif rendu plus accessible par le législateur de 2019

Créée par la loi RCT de décembre 2010, la DGF « territoriale » (ou « DGF locale ») vise à permettre à l’EPCI de proposer aux communes de répartir leur DGF (composée de la dotation forfaitaire, la dotation nationale de péréquation, la dotation de solidarité urbaine et la dotation de solidarité rurale) différemment de la répartition de droit commun. Sachant que l’opportunité ouverte par la loi de 2010 n’avait jamais été saisie, le législateur a, avec l’article 250 de la loi de finances pour 2020, proposé une réécriture du dispositif pour en rendre moins complexe l’application. A titre d’exemple, il n’est désormais plus obligatoire d’avoir à faire remonter au niveau de l’intercommunalité la totalité de la DGF perçue par les communes avant de leur rétrocéder sous la forme d’une « dotation de reversement ».

Si l’intention du législateur de 2019 visant à rendre plus accessible un mécanisme potentiellement pertinent était louable, ni la temporalité (quelques mois avant les élections municipales et la mise en place de nouveaux exécutifs communaux et intercommunaux), ni le contexte très particulier de ces derniers mois, n’ont été propices au déploiement de l’outil. Il n’est pour autant pas trop tard pour donner un coup de projecteur sur une approche qui paraît faire d’autant plus sens que la performance, voire la pertinence, des instruments strictement nationaux de péréquation a été quelque peu écornée avec les dernières réformes fiscales.

En effet, on sait que le potentiel fiscal (PF), pâtit du fait qu’il est désormais largement composé, non plus uniquement d’un « produit potentiel », mais d’un « produit réel », en l’occurrence de compensation de fiscalité locale supprimée. Et, notamment dans les grandes villes concentrant les charges de centralité, le fait d’avoir un produit fiscal important était historiquement d’abord la conséquence d’une pression fiscale élevée. Dès lors, avec la substitution du produit potentiel par un produit réel consécutif au progressif rétrécissement de l’autonomie fiscale, on assiste à un paradoxe selon lequel une collectivité peut être pénalisée dans la répartition des dotations par un PF supérieur aux valeurs de référence alors même que celui-ci est plus la conséquence d’un niveau élevé de charges (donc de pression fiscale) que la résultante d’une richesse devenue théorique car n’étant plus mobilisable.

A partir du moment où la pureté initiale d’une péréquation visant à corriger les inégalités de la géographie fiscale est perdue, on pourrait penser que des indicateurs alternatifs pourraient être envisagés, notamment pour mieux prendre en compte la nécessité de corriger les inégalités de charges. Malheureusement, les choses ne sont pas si simples.

Tout d’abord, les charges étant de nature très variables selon les territoires, mesurer les inégalités qu’elles font peser sur les collectivités rendrait nécessaire de s’appuyer sur des indicateurs tout aussi divers (kilomètres de voirie, taux de logements sociaux...) et donc délicats à articuler au sein d’un mécanisme national. Ensuite parce que la question de l’opposabilité juridique et de la fiabilité statistique de nouveaux indicateurs est légitimement prégnante pour l’administration centrale. C’est la raison pour laquelle des critères tels que le taux de pauvreté ou le revenu médian qui, pourtant, permettraient de mieux d’appréhender les charges que l’écart à la moyenne des revenus, ne sont pas usités car ne présentant pas toutes les conditions de fiabilité leur permettant de servir de fondements à la péréquation nationale. Dès lors, avec, d’une part, des critères historiques (potentiel fiscal, potentiel financier, effort fiscal) en voie d’obsolescence et, d’autre part, des critères de charges « introuvables » à l’échelle nationale, comment sortir de l’impasse ?

Le débat local, alternative aux « usines à gaz » nationales

C’est à ce moment que le local peut se substituer au national : c’est potentiellement à ce niveau que peut se faire l’identification de critères adaptés à des enjeux territoriaux qui ne sont pas les mêmes dans les territoires denses ou dans les zones de montagne. C’est potentiellement à ce niveau que la délicate question de l’articulation entre correction des inégalités de ressources et des inégalités de charge peut trouver des réponses. C’est potentiellement à ce niveau que le point d’équilibre entre ambition quantitative de la péréquation, besoin de garantie et objectif de cible peut être débattu.

De plus, on constate, d’une façon générale, que les schémas de solidarité territoriale de proximité qui ont été discutés localement sont plus durables car mieux compris. En effet, le ressenti politique est différent : les dynamiques de péréquation sont subies lorsqu’elles émanent de la mise en œuvre du code général des collectivités territoriales, alors qu’elles deviennent mieux lisibles et acceptées lorsqu’elles découlent de débats partagés au cœur des territoires.

Certes, la règle de l’unanimité qui prévaut pour la mise en place de la DGF territoriale est très exigeante, mais n’est-elle pas déjà atteinte par tous les territoires qui ont optés pour la répartition libre du FPIC qui implique cette même unanimité ?