Act'Urbaines
Réforme Territoriale / Décentralisation
Finances et Fiscalité
17 mai 2018

Les recommandations de la délégation aux collectivités en matière d’expérimentation et d’autonomie financière des collectivités : un essai à transformer

Les missions flashs constituées par la délégation aux collectivités et à la décentralisation de l’Assemblée nationale ont rendu leurs rapports. France urbaine se réjouit que figure dans ces rapports bon nombre de ses propositions, mais regrette que ces dernières n’aient pas toutes été reprises dans le projet de loi constitutionnelle.  

 S’agissant du rapport de la mission relatif à l’expérimentation et à la différenciation territoriale

Les rapporteurs, Arnaud Viala et Jean-René Cazeneuve, concluent, dans le prolongement de l’ensemble des auditions réalisées, au premier rang desquelles celle de France urbaine, que « cette réforme représentait un enjeu essentiel pour les collectivités territoriales. Il est en effet nécessaire de mieux prendre en compte aujourd’hui la diversité des territoires et de leurs besoins, en permettant l’élaboration de politiques différenciées, s’appuyant sur la capacité d’innovation des collectivités territoriales ».

Il dressent alors un certain nombre de constats :

- Il y a un consensus sur la « pertinence de la méthode expérimentale pour rechercher les voies et moyens d’une action publique locale optimisée et adaptée aux réalités du terrain »
- Les expérimentations ont, jusqu’à aujourd’hui, connu un faible succès, qu’il s’agisse des expérimentations de l’article 37-1 (possibilité pour la loi ou le règlement de prévoir des dispositions à caractère expérimental pour une durée limitée) ou de l’article 72, alinéa 4 (possibilité pour les collectivités ou leurs groupements de déroger, à titre expérimental et dans une certaine mesure, aux dispositions législatives ou réglementaires, lorsque la loi ou le règlement le prévoit) de la Constitution.
- Le bilan des expérimentations est très déséquilibré, et un bilan qualitatif est difficile à établir du fait de l’insuffisance d’évaluation (les rapports ne sont obligatoires que dans le cas de la procédure de l’article 37-1, et les ministères ne gardent pas la mémoire des expérimentations réalisées).

Le rapport contient, dès lors, plusieurs préconisations :
- Insuffler une plus grande rigueur dans l’évaluation
- Mieux évaluer et davantage prendre en compte l’impact des normes sur les collectivités (notamment dans l’étude d’impact des projets de loi)
- Assouplir les conditions de mise en œuvre et encourager l’utilisation de l’expérimentation locale (notamment via la suppression de l’alternative généralisation / abandon et la possibilité pour les collectivités n’ayant pas participé à l’expérimentation d’en bénéficier, et par la possibilité pour les collectivités de délibérer pour participer à l’expérimentation avant l’adoption définitive de la disposition permettant l’expérimentation)
- Ouvrir de nouvelles possibilités encadrées de différenciation des compétences en permettant au législateur de prévoir que des compétences peuvent être exercées par une collectivités, sur transfert de l’Etat ou d’une autre collectivité)
- Insérer dans la Constitution l’obligation de prendre en compte les spécificités des territoires dans les lois et règlements, en prévoyant que toute loi ou tout règlement comportant un dispositif applicable aux collectivités ou ayant un impact significatif sur celles-ci doivent prendre en compte les spécificités des territoires des collectivités concernées, mais également que le législateur ou le pouvoir réglementaire peuvent autoriser les collectivités à adapter, dans une certaine mesure, les normes à leurs spécificités locales.

France urbaine soutient l’ensemble de ces préconisations et interviendra, lors de l’examen du projet de loi constitutionnelle de réforme des institutions afin de s’assurer qu’elles seront bien prises en compte dans les débats.
 
S’agissant du rapport de la mission flash relative à l’autonomie fiscale des collectivités

Le document provisoire que France urbaine a obtenu débute par la mise en lumière d’un paradoxe : si la Constitution laisse penser que les collectivités bénéficient aujourd’hui d’une véritable autonomie financière, la réalité semble toute autre. Plus précisément, les rapporteurs, Christophe Jerretie et Charles de Courson, s’appuient sur le constat d’un « écart (…) vertigineux entre une règle placée au sommet de la hiérarchie des normes internes et sa perception par les acteurs locaux » (situation financière dégradée des départements, problème de la compensation financière des transferts de compétence, suites de la suppression de la taxe d’habitation, …).

Les rapporteurs procèdent ensuite à une définition de l’autonomie fiscale, non sans avoir rappelé que, avant 2003, l’autonomie financière était reconnue  par le Conseil constitutionnel comme un « attribut logique » du principe constitutionnel de libre administration, et composée de deux dimensions : le droit à disposer librement des ressources dont elles disposent et le droit de disposer de ressources suffisantes pour exercer leurs compétences. L’insuffisance du texte constitutionnel pour endiguer le mouvement de recentralisation financière et d’érosion des ressources locales a conduit à la création de l’article 72-2 (libre disposition de leurs ressources par les collectivités, part déterminante des ressources propres et recettes fiscales, compensation intégrale des transferts de compétences).

Toutefois, Charles de Courson et Christophe Jerretie notent que les textes sont inefficaces, notamment du fait de la définition de la notion de « ressources propres » retenue par la loi organique de 2004 inclut des « ressources fiscales sur lesquelles les collectivités (…) n’ont aucune prise », et du fait de la fixation des taux plancher de ressources « faussement propres » à 60,8% pour le boc communal (il est, pour 2015, de 41,1% si on prend en compte uniquement les recettes ayant une assiette territorialisée et dont le texu est fixé localement, et de 47,2% si on y inclut également les recettes dont l’assiette est territorialisée mais dont le taux est déterminé nationalement), 58,6% pour les départements (il est, pour 2015, de 22,2% si on prend en compte uniquement les recettes ayant une assiette territorialisée et dont le taux est fixé localement, et de 54,1% si on y inclut également les recettes dont l’assiette est territorialisée mais dont le taux est déterminé nationalement) et 41,7% pour les régions (il est, pour 2015, de 9,2% si on prend en compte uniquement les recettes ayant une assiette territorialisée et dont le taux est fixé localement, et de 48,8% si on y inclut également les recettes dont l’assiette est territorialisée mais dont le taux est déterminé nationalement). Les rapporteurs relèvent alors un nouveau paradoxe « pour le moins piquant : quinze ans après la révision constitutionnelle, le ratio d’autonomie financière n’a jamais été aussi élevé, alors que leur degré d’autonomie fiscale n’a jamais été aussi bas », alors que la capacité des élus à déterminer l’évolution de leurs ressources fiscales est un « impératif démocratique ».

Dès lors, les rapporteurs formulent les propositions suivantes, « condition sine qua non, nécessaire quoiqu’évidemment pas suffisante, d’une confiance retrouvée entre l’Etat et les collectivités et d’une nouvelle étape de la démocratie locale » :

- Garantir une définition réaliste des ressources propres en excluant la fiscalité transférée ;
- Consacrer l’autonomie fiscale dans la Constitution en renvoyant à une loi organique « le soin de déterminer, pour chaque catégorie de collectivités, la part minimale de leurs ressources qui devra être constituée de recettes fiscales dont elles peuvent, dans les limites prévues par la loi, fixer l’assiette, le taux ou le tarif ». Le rapport fait état de deux hypothèses : limiter la nouvelle exigence constitutionnelle d’autonomie fiscale au seul bloc communal ou la généraliser à l’ensemble des collectivités ;
- Rendre la compensation des transferts de charges intégrale et évolutive : les transferts ne devront plus seulement être « équivalents » mais « identiques », ils ne seront plus déterminés en fonction des ressources qui « étaient » consacrés par l’Etat à l’exercice de la compétence, mais en fonction des ressources qui « seraient » consacrées à cet exercice). Les rapporteurs souhaitent également que les collectivités puissent moduler, dans des limites fixées par la loi ;
- Prévoir l’adoption d’une loi annuelle de financement des collectivités, puisque « l’éparpillement de la discussion budgétaire concernant les collectivités territoriales nuit à sa cohérence, à sa lisibilité, voire à sa sincérité ».

France urbaine appelle de ses vœux une telle autonomie financière pour le bloc local, conformément à son manifeste d’Arras, dans lequel elle demande davantage d’autonomie afin que les élus locaux puissent assumer les responsabilités qui leur incombent du fait de leur élection au suffrage universel. L’association regrette donc que ces préconisations ne figurent pas, pour l’heure, dans le projet de loi constitutionnelle, et interviendra auprès des parlementaires afin qu’elles soient intégrées lors de son examen à l’Assemblée nationale et au Sénat.

Contact : Chloé Mathieu

Date: 
Jeudi, 17 mai, 2018