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Finances et Fiscalité
05 octobre 2017

Projet de loi de finances 2018 et projet de loi de programmation des finances publiques 2018-2022 : le marathon de l’examen parlementaire est lancé

Dès la semaine du 9 octobre, les députés de la commission finances vont commencer à examiner deux des trois textes financiers dont il est prévu que l’examen parlementaire ne s’achève que le 22 décembre (le 3ème texte est le projet de loi de finances rectificatif 2017 qui sera présenté en conseil des ministres dans un peu plus d’un mois). Plus précisément, la commission des finances de l’Assemblée nationale examinera mardi 10 octobre la première partie du Projet de loi de finances (conditions générales de l’équilibre financier) ; elle aura préalablement débattue du projet de loi de programmation (PLPFP). Deux textes dont certaines dispositions posent sérieusement question…

S’agissant des dispositions relatives aux finances des grandes villes, grandes communautés et métropoles, les deux sujets de la première partie du PLF sont :

-        la mise en œuvre de l’allègement de la taxe d’habitation (article 3)

-        l’élargissement des variables d’ajustement à la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP) du bloc communal

1er sujet majeur de la première partie du PLF 2018 : la taxe d’habitation et l’absence de revalorisation des valeurs locatives des locaux d’habitation (article 3)

Sans rentrer dans le détail technique, les modalités de l’allègement de la TH sont sans surprise : dégrèvement lissé sur 3 ans et maintien du pouvoir de taux sur la composante non dégrévée. Toutefois, il ressort de l’exposé des motifs que le gouvernement pourrait avoir l’intention de revenir sur ce levier fiscal : « un mécanisme de limitation des hausses de taux décidées ultérieurement par les collectivités et de prise en charge de leurs conséquences, de manière à garantir un dégrèvement complet, en 2020, pour les foyers concernés, sera discuté dans le cadre de la conférence nationale des territoires. » Ainsi, au-delà du débat parlementaire sur le PLF 2018, la vigilance reste de mise dans la perspective de la Conférence nationale des territoires (CNT).

Conformément aux déclarations récentes du gouvernement, la révision des valeurs locatives des locaux d’habitation ne figure pas dans le projet de loi. Rappelons que la perspective de nouveau report de la révision est apparue regrettable aux élus du Comité des finances locales pour plusieurs raisons :

- cela impacte la lisibilité (coefficient de neutralisation) et l’efficacité de la révision des valeurs locatives des locaux professionnels qui, elle, est effective ;

- elle conduit au maintien d’une assiette obsolète pour d’autres impôts locaux comme la taxe foncière, la TEOM… ;

- et, surtout, se développe le risque de voir émerger une proposition de suppression des impôts locaux territorialisés au profit d’un partage du produit d’impôts nationaux qui priveraient définitivement le bloc communal d’un levier fiscal. 

 

2eme sujet majeur de la première partie du PLF 2018 : le périmètre et le niveau de ponction sur les variables d’ajustements (article 16)

La réduction du taux de compensation des exonérations bénéficiant aux bailleurs sociaux et ses conséquences (ce sont les budgets des collectivités dans lesquels la concentration de logements sociaux est la plus importante qui pâtissent le plus du désengagement de l’Etat) n’est pas un phénomène nouveau. Il n’en demeure pas moins, qu’alors qu’est inscrit à l’agenda la réduction concomitante des aides à la pierre et des aides à la personne, l’acuité de cette problématique prend encore plus de relief.

Alors même qu’elle résulte, en grande partie du financement de la croissance de la DSU et de la DSR, l’élargissement des variables d’ajustement à la DCRTP du bloc communal s’avère, dans les faits, profondément contre-péréquateur. En effet, seules ne seront pas impactées par la ponction sur DCRTP, les collectivités « gagnantes » à la réforme de la taxe professionnelle de 2011. Certes, cette dotation ne représente en moyenne nationale que 1,1% des recettes du bloc communal, mais localement, la perte de recettes pourrait atteindre des montants plus conséquents sachant que la concentration de la DCRTP est forte, tout particulièrement sur les territoires « anciennement industriels ». C’est pourquoi, France urbaine a proposé aux députés membres de la Commission des finances, un amendement visant à exclure des variables d’ajustement la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP).

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Le PLPFP vise à fixer sur 5 ans la trajectoire des finances publiques (Etat, Sécurité sociale et collectivités locales). A cette fin, il édicte des règles de gouvernance des finances publiques dont plusieurs portent directement sur les finances des collectivités locales. C’est notamment le cas des articles 3, 7 et 10 qui précisent la participation des collectivités à la trajectoire globale des finances publiques. On peut également ajouter l’article 24 qui introduit une nouvelle règle prudentielle (susceptible de conduire au règlement d’un budget local par le préfet) basée sur la capacité de désendettement (ratio encours de dette / autofinancement brut).

 

L’inflexion à la baisse des dépenses de fonctionnement : objectif 1,2% en valeur

La lecture du PLPFP met un terme aux incertitudes qui pesaient sur le « niveau de tendanciel ».

Le rythme annuel d’évolution des dépenses de fonctionnement, en valeur (c’est-à-dire en intégrant l’inflation), sera de 1,2%. Cette valeur « d’évolution cible » est déterminée à partir d’une évolution tendancielle établie à 2,5% (moyenne constatée pour les dépenses de fonctionnement entre 2010 et 2014). En tenant compte des hypothèses d’inflexion prévisionnelle qui figurent dans le PLPFP, l’équivalent en volume (hors inflation) de l’évolution cible s’établit à 0,2% (2018), 0,1% (2019), -0,2% (2020) et -0,55% (2021 et 2022).

 

Lorsque l’on demande à celui qui porte l’investissement de désormais porter le désendettement

Ce niveau de tendanciel a pour conséquence une trajectoire du solde public global (« déficit maastrichtien », exprimé en pourcentage de PIB) au sein de laquelle les collectivités (ou plus précisément les administrations publiques locales - ODAL) multiplient par 7 leur excédent de financement. En substance, l’excédent de financement des ODAL, actuellement égal à 0,1% du PIB (soit + 3Md€ en 2016) devra s’élever en 2022 à +0,8% du PIB (soit +21,4 Md€). Dans le même temps, le besoin de financement de l’Etat aura évolué de -3,3% à -1,9% du PIB. Pour mémoire, un excédent de financement signifie qu’après avoir financé l’effort d’investissement avec des ressources définitives, les collectivités disposent d’un solde (positif) permettant de contribuer au désendettement.

La participation des collectivités au désendettement public global est très importante : alors qu’en 2018, la dette des APUL représente 8,6% de la dette publique globale, en 2022 elle ne devra plus qu’en représenter que 5,9%.

 

35 ans après les lois de décentralisation, une mise sous tutelle du recours à l’emprunt ?

Evoquée ces dernières semaines, la « règle d’or renforcée » consiste à inscrire, dans le code général des collectivités territoriales, une nouvelle règle prudentielle basée sur le ratio encours de dette / autofinancement brut. Il est prévu que, par décret, soit fixée une « ligne rouge » : les communes et EPCI, dont la capacité de désendettement serait supérieure à une valeur comprise entre 11 à 13 ans, devront « rentrer dans les clous », sous peine, à l’issue d’une procédure comprenant de nombreuses étapes, de voir le préfet procéder directement au règlement du budget.

En première analyse, on peut se demander quelle est l’utilité d’une telle disposition : le désendettement net (en intégrant les variations de fonds de roulement) des collectivités est d’ores et déjà effectif et l’on observe que le ratio dette locale / PIB ne souffre d’absolument aucune dérive grâce à l’actuelle règle d’or. Et, surtout, s’interroger sur les conséquences qu’elle pourrait avoir sur l’investissement public local.

Cette dernière interrogation figure en haut de la liste des questions que France urbaine a posé au gouvernement dans la perspective de la poursuite des travaux au sein de la CNT (la prochaine réunion est programmée le 10 octobre, au moment où les commissaires aux finances débattront de ces questions). Nous y aborderons notamment les modalités de contrôle du respect de la trajectoire : comment pourrait s’effectuer le pilotage global des contrats prévus avec les 319 grandes collectivités ? Quels instruments de suivi privilégier, pour les collectivités signataires de contrats, pour les autres collectivités ?

Contact :

Franck Claeys

 

Date: 
Jeudi, 5 octobre, 2017