Act'Urbaines
Urbanisme, logement et déplacements
14 juin 2018

Projet de loi Elan : retour sur le texte adopté en séance publique le 12 juin à l’Assemblée nationale

Les députés ont achevé l’examen en première lecture du projet de loi Elan samedi 9 juin 2018. Au total, 740 amendements ont été adoptés lors de cette première étape législative, dont 339 en séance publique. Le texte a été voté dans son ensemble le 12 juin (342 députés ont voté pour et 169 contre, avec 44 abstentions), avant d’entamer son parcours au Sénat, où il devrait être examiné en commission début juillet et en séance publique à compter du 17 juillet. Près de quatre-vingt-dix heures de débats ont été nécessaires, dans un climat parfois tendu, pour passer en revue les quatre titres et soixante-six articles du texte : ce dernier fait l’objet d’une procédure accélérée, le gouvernement tablant sur une adoption définitive au début de l’automne.

Malgré les amendements adoptés, force est de constater que le projet de loi reste assez proche de sa version initiale. Le législateur et le gouvernement ont peu pris en considération les demandes formulées, de concert et à plusieurs reprises par France urbaine et l’AdCF, en liaison avec l’USH et la Fédération des entreprises publiques locales (FedEPL), d’une plus grande territorialisation des politiques de l’habitat, notamment dans les opérations de restructuration du tissu des bailleurs sociaux (fusion/regroupement) et dans les politiques de ventes HLM.

Une territorialisation des politiques de l’habitat passée sous silence

Depuis le dépôt du texte en conseil des ministres début avril, le projet de loi ELAN a fait l’objet de propositions d’amendements, émanant de France urbaine et l’AdCF, dans le cadre d’auditions parlementaires ou de rencontres avec les ministres et leurs cabinets, afin de faire reconnaître les métropoles et communautés, ayant pris la délégation des aides à la pierre comme véritables autorités organisatrices des politiques locales de l’habitat sur leur territoire. La contribution commune préparée, à cet effet, par France urbaine, l’AdCF, l’USH et la Fédération des entreprises publiques locales (FedEPL) a permis de poser des jalons : il est ainsi demandé qu’un titre spécifique dédié aux collectivités locales soit introduit.

A ce stade, on ne peut que regretter que le projet de loi ELAN passe sous silence - ou presque - les responsabilités des collectivités et le rôle attendu d’elles dans la déclinaison des politiques nationales, alors même que le Pacte de Dijon a été salué par le président de la République, lors de son allocution au Palais de l’Elysée, sur les  politiques de cohésion urbaine et sociale, le 22 mai 2018 (« Banco au Pacte de Dijon », dixit Emmanuel Macron). Pour rappel, le pacte de Dijon, initié par France urbaine et l’AdCF et présenté aux journées nationales de France urbaine début avril, acte les responsabilités réciproques de l’Etat et des métropoles et communautés dans un certain nombre de domaines structurants, dont l’habitat, où les collectivités du bloc local tiennent une place prépondérante dans les politiques de peuplement et l’équilibre social des territoires.

Alors même que des critiques ont pu s’exprimer récemment sur l’inspiration bercyenne du projet de loi, dans la suite de l’article 126 de la loi de finances 2018, entérinant la baisse concomitante des APL et des loyers pratiqués dans le parc social, ce sont les risques d’une forme de recentralisation du pilotage des politiques du logement qui pointent, à rebours des acquis de ces dernières années, quant à la montée en puissance des délégations des aides à la pierre ou des plans de gestion de la demande.

Titre II : vers une réorganisation en profondeur du tissu des bailleurs sociaux

Parmi les sujets emblématiques du projet de loi figure la réorganisation/rationalisation du tissu des organismes HLM. Le projet de loi entend, en effet, restructurer les acteurs du logement social et organiser leur rapprochement/regroupement : l’article 25 prévoit le regroupement des bailleurs sociaux HLM et SEM de moins de 15 000 habitants à l’échéance 2021. Pour mémoire, il existe aujourd’hui 861 bailleurs sociaux qui gèrent environ 4,8 millions de logements.

De fait, les débats en commission et en séance publique n’ont modifié qu’à la marge la définition du groupe et de ses missions, tels que prévus dans la version initiale du projet de loi. Les groupes devront s’organiser dans le cadre de sociétés dites de coordination. Les collectivités pourront être présentes, à leur demande, au sein des instances délibératives de ces sociétés. Différentes activités et missions seront confiées à ces sociétés de coordination, en particulier l’élaboration du plan stratégique du groupe et de sa politique patrimoniale, la mise en commun de moyens, la possibilité d’opérer des prêts au sein du groupe en vue d’accroitre la capacité d’investissement de l’un des membres ou de le soutenir financièrement, la mise en oeuvre de mécanismes de solidarité internes au groupe. Le groupe pourra, par ailleurs, à la demande de ses associés, diversifier ses activités : prestations de service, intervention foncière, maitrise d’ouvrage en matière de réhabilitation, etc. A noter qu’un amendement, correspondant à une demande de nombreux élus, a été adopté qui interdit aux organismes HLM d’appartenir à plusieurs groupes, évitant des stratégies potentiellement contradictoires entre des enjeux locaux et des visées extraterritoriales portées par des structures ayant une vocation moins locale que nationale.

Le regroupement des organismes HLM, déjà initié ici et là, répond à une volonté officielle d’optimisation du service public. Dès l’automne 2017, lors du débat autour de la baisse des APL, France urbaine avait indiqué que le principe de rapprochement des bailleurs sociaux entre eux n’était pas, en tant que telle, une mauvaise chose, sous réserve que cela ne s’opère pas de manière verticale, en faisant abstraction des politiques locales de l’habitat existantes et avec de seules logiques patrimoniales et financières.

Dans le cadre de l’examen prochain du texte au Sénat, France urbaine, avec l’AdCF insistera pour que les comités régionaux de l’habitat et de l’hébergement (CRHH) rénovés puissent, dans une formation resserrée et collégiale (comité des financeurs), constituer de véritables cadres de formalisation des schémas de réorganisation du tissu des bailleurs sociaux.

Incitation aux ventes HLM ou comment trouver de nouveaux financements

L’encouragement à la vente HLM est une disposition du projet de loi ELAN importante, qui a vocation à faire évoluer significativement le modèle du logement social et, partant, les politiques locales de l’habitat afférentes. Certes, l’encouragement à la vente HLM ne date pas d’hier, puisque déjà la loi MOLLE de 2009 (dite loi Boutin) prévoyait des dispositions en ce sens, peu suivies d’effets sur le terrain.

Le vote, dans la loi de finances 2018, de la réduction de loyer de solidarité (RLS) met les bailleurs sociaux en tension : face à la baisse des soutiens publics, il leur revient de financer la production nouvelle de logements sociaux ainsi que les opérations de réhabilitation/rénovation par les produits de la vente HLM et la mobilisation de leurs fonds propres. Le gouvernement estime que les produits des cessions HLM permettront de construire entre 100 000 et 120 000 logements sociaux.

Il importe, sur ce point, que les collectivités puissent maîtriser et réguler les opérations de vente des logements sociaux relevant de leur territoire, a fortiori quand les métropoles et communautés ont contribué à les financer, y compris dans le cadre des garanties d’emprunt accordées.

Rappelons que le projet de loi ELAN s’est fixé comme objectif d’accroître fortement la vente de logements HLM, pour la faire passer à 40 000 ventes annuelles, contre un peu plus de 8 000 réalisées actuellement, pour financer de nouveaux programmes. A cette fin, il introduit un « plan de vente » au sein des conventions d’utilité sociale (CUS) des bailleurs sociaux. France urbaine et l’AdCF considèrent que cette disposition est de nature à contrarier, sur de nombreux territoires, les politiques publiques en faveur de l’habitat, si les collectivités ne sont pas suffisamment associées. A titre d’exemple, des ventes de logements HLM non encadrées et maitrisées sont susceptibles de favoriser demain le développement de copropriétés dégradées, à l’inverse des objectifs affichés.

France urbaine et l’AdCF militent pour la mise en place de conventions territoriales de coopération, établies entre les bailleurs sociaux, les collectivités et l’Etat. Ces conventions, qui auraient à aborder notamment les questions des politiques de vente, des politiques de loyers mais aussi des options de restructuration du parc (démolition, réhabilitation…) permettraient de conserver une gouvernance territoriale des politiques de l’habitat, tout en préservant les intérêts des différents acteurs.

Les débats sur les conditions de vente des logements ont été serrés, tant au sein de la commission des affaires économiques que dans l’hémicycle, lors de la séance publique, à l’Assemblée. Plusieurs amendements, de nature technique ont été retenus mais aucun ne reprend les propositions des collectivités en matière de maîtrise des opérations de vente, à l’exception du maintien du droit de préemption exercé par une collectivité territoriale pour les opérations de vente indépendantes des plans de vente, supprimé en commission puis rétabli en séance publique.

Loi SRU : un marqueur difficile à faire évoluer, malgré les contraintes locales

C’est avec le projet d’étendre de cinq à dix ans la durée pendant laquelle les logements sociaux vendus restent comptabilisés au titre de la loi SRU (article 46) que le gouvernement a ouvert la question de l’obligation de production de logements sociaux dans les territoires, avec l’article 55 de la loi SRU en point de mire. Comme attendu, nombre d’amendements ont été déposés tant en commission qu’en séance publique sur le sujet, témoignant de la sensibilité de cette question et de la diversité des positions.

Il ressort que si les obligations de la loi SRU ont bien impulsé la dynamique recherchée pour développer le parc social sur le territoire national (40 000 logements sociaux financés en 2000, au moment du vote de la loi contre 125 000 logements sociaux recensés fin 2016), l’application uniforme et centralisé du dispositif rencontre aujourd’hui des limites. Il n’est, en tout cas, plus en capacité de s’adapter aux réalités multiples de la gouvernance des politiques locales et de la production de logements sociaux.

Les délais de rattrapage des quotas (20 % ou 25 % d’ici 2025, conformément aux dispositions de la loi du 18 janvier 2013, toilettée par la loi Egalité et citoyenneté de janvier 2017) s’avèrent impossibles à respecter dans de nombreux territoires, pourtant volontaires et allants. Le cas de plusieurs métropoles se retrouvant dans l’obligation de ne construire que du logement social pour rattraper les retards d’ici 2025, au détriment de la mixité sociale et fonctionnelle est souvent mis en avant pour demander un lissage/étirement des délais et une prise en compte des logiques de flux plutôt que de stock. Officiellement, sur ce dossier, le gouvernement s’est déclaré opposé à tout « détricotage » du texte, sur les adaptations des délais ou la nature des décomptes (France urbaine et l’AdCF sont notamment favorables à la prise en compte dans les calculs SRU des opérations d’accession sociale à la propriété déclinées par les organismes de foncier solidaire – OFS via le bail réel solidaire).

De fait, il semble difficile de justifier la production supplémentaire de logements sociaux dans des territoires détendus ou en déprise, lorsque la vacance HLM est manifeste. De nombreuses autres questions se posent, mettant en exergue la difficulté du dispositif à répondre aux spécificités locales : comment prendre en compte les effets des évolutions de périmètre (dans le cadre notamment de l’achèvement de la carte intercommunale ou de la création de communes nouvelles), conduisant une collectivité à entrer dans le dispositif ? Comment produire plus de logements sociaux là où les besoins sont avérés, à Paris et région Ile-de-France ou dans des métropoles régionales aux marchés de l’immobilier tendus ?

Lutte contre les marchands de sommeil, locations Airbnb, encadrement des loyers

Au-delà des dispositions sus-évoquées, le projet de loi contient diverses mesures intéressant directement les grandes villes et métropoles allant plutôt dans le bon sens. Parmi elles, la lutte renforcée contre les marchands de sommeil : les députés ont rendu obligatoires les peines complémentaires de confiscation des biens et d’interdiction d’acquisition de nouveaux biens immobiliers pour une durée de cinq ans.

Des sanctions accrues ont été, en outre, adoptées pour les locations type Airbnb : l’Assemblée a voté un encadrement renforcé des locations touristiques, avec des amendes allant de 5 000 à 10 000 euros contre les propriétaires ne respectant pas leurs obligations. L’article prévoit aussi des pénalités, allant de 10 000 à 50 000 euros, visant pour la première fois les plateformes. A noter l’adoption d’un plafond légal de 120 jours de location de la résidence principale à des fins touristiques, sachant que le loueur devra transmettre à la commune le décompte du nombre de nuitées ayant fait l'objet d'une location pendant l'année. A signaler la possibilité nouvelle d'assermenter les agents municipaux pour contrôler les plateformes.

Enfin, l’encadrement des loyers reste optionnel. Pour mémoire, la loi Alur de 2014 avait créé un dispositif d’encadrement des loyers dans les zones tendues. Destiné à protéger les locataires des abus de certains bailleurs, ce dispositif prévoit qu’à la signature d’un bail, le loyer d’un logement ne puisse dépasser de 20 % un loyer de référence fixé par arrêté préfectoral. Cette loi, qui devait concerner, à l’origine, une vingtaine agglomérations, n’a été expérimentée qu’à Lille et Paris, avant d’être annulée par la justice administrative, fin 2017. L’Assemblée nationale a approuvé le caractère expérimental et optionnel de ce dispositif, pour une durée de 5 ans, laissant les municipalités libres de se lancer (ou non). Le projet de loi précise, dans cette logique, que l'encadrement peut s'appliquer sur une partie seulement du territoire de l'intercommunalité volontaire.

France urbaine et l’AdCF organisent, mardi 3 juillet prochain à 9 heures, rue Joubert, en vue du passage du texte en commission au Sénat, une conférence de presse commune, pour alerter sur les insuffisances du projet de loi ELAN tel qu’il a été adopté à l’Assemblée nationale ce 12 juin. Il s’agira de rappeler l’impérative nécessité de remettre les collectivités locales, métropoles et communautés, au cœur du réacteur, pour une meilleure territorialisation des politiques sociales de l’habitat, dont la gouvernance décentralisée gagnerait à être enfin reconnue. 

A lire en ligne :

CP FU/AdCF du 14 JUIN 2018 sur ELAN
Contribution FU/AdCF/USH/FedEPL
Pacte de Dijon

Contact : Emmanuel Heyraud

 

Date: 
Jeudi, 14 juin, 2018