Urbanisme, logement et déplacements
26 avril 2018

Projet de loi Elan : France urbaine prend position, avant le débat parlementaire

Le projet de loi dit Elan (pour évolution du logement et aménagement numérique) compte 64 articles, répartis en quatre titres, visant à « construire plus, mieux et moins cher », à organiser « l’évolution du secteur du logement social », à « répondre aux besoins de chacun et favoriser la mixité sociale » et à « améliorer le cadre de vie ». Il a été présenté en Conseil des ministres le 4 avril dernier, avec adoption de la procédure accélérée au Parlement.

La commission des affaires économiques de l’Assemblée nationale sera saisie au fond du texte à partir du 15 mai, avec une discussion en séance publique prévue à partir du 28 mai.

Olivier Carré, maire d’Orléans et président de la métropole d’Orléans sera auditionné, au nom de France urbaine, le 2 mai prochain par les deux députés rapporteurs du texte au nom de la commission des affaires économiques, Christelle Dubos et Richard Lioger.

Présentation des principales dispositions du texte et du positionnement de l’Association :

Construire plus, mieux et moins cher : oui sur le principe (titre I)

Le premier titre du projet de loi ambitionne, de manière assez classique, de « construire plus, mieux et moins cher ». Il instaure deux nouveaux outils d’aménagement que sont les grandes opérations d’urbanisme (GOU) et le programme partenarial d’aménagement (PPA), tout en  simplifiant les procédures d’urbanisme. Il prévoit, en particulier, un assouplissement des règles d’accessibilité des bâtiments et prolonge jusqu’en 2021 la possibilité offerte aux organismes HLM de recourir à la procédure de conception-réalisation.

Pour France urbaine, le texte met en avant de louables intentions que personne ou presque ne pourrait contester. Ainsi, les dispositions en matière d’aménagement, de foncier et d’urbanisme contenues visent-elles à dynamiser et accélérer les opérations d’aménagement. Le PPA, réservé aux opérations complexes est un dispositif qui élargit la palette d’outils à disposition des élus locaux pour mener de grandes opérations d’urbanisme. Les signataires de ce PPA seraient l’Etat, l’EPCI et les communes concernées et des établissements publics pourraient y être associés. En revanche, il n’est pas prévu, à ce stade, que des organismes privés puissent être signataires des PPA.

A l’intérieur de ce dispositif, il serait possible de délimiter un périmètre de Grande opération d’urbanisme (GOU). Inspiré du système des OIN, mais transposé à l’échelle de l’EPCI, ce dispositif prévoit notamment de transférer la compétence pour délivrer les autorisations d’urbanisme au président de l’EPCI. France urbaine est a priori favorable à de telles dispositions, dans la mesure où il s’agit d’une nouvelle possibilité à disposition des élus locaux et où elles peuvent effectivement permettre d’accélérer les procédures en matière d’urbanisme. L’Association émet toutefois deux réserves : la première sur la multiplication des procédures dérogatoires, qui peut conduire à une perte de lisibilité du droit de l’urbanisme et la seconde, en pointant le risque d’une forme de recentralisation des politiques d’urbanisme et d’aménagement dans la mesure où, à travers ces PPA ou ces GOU, l’Etat dispose d’un droit de regard sur les grandes opérations d’aménagement menées dans les territoires.

France urbaine salue également le signal donné pour améliorer la libération du foncier public à des coûts modérés, afin de favoriser les opérations d’urbanisme et, notamment la construction de logements : c’est ce que devrait permettre l’abaissement du seuil de surface de plancher consacré au logement à 50 % pour pouvoir bénéficier d’une décote, dans le cadre du dispositif de mobilisation du foncier public. Les territoires avaient pointé la grande complexité des dispositifs de libération du foncier instaurés par la loi Duflot de janvier 2013, ce qui en avait freiné l’application. Bien qu’il faille rester prudent sur le réel effet dynamisant des mesures proposées, on ne peut que relever qu’elles vont dans le bon sens.

S’agissant des autres mesures proposées dans ce titre, à savoir favoriser la transformation de bureaux en logements, simplifier les procédures d’urbanisme, simplifier l’acte de construire, améliorer le traitement du contentieux de l’urbanisme, les mesures proposées sont globalement consensuelles et vont plutôt dans le bon sens. Ainsi, concernant l’habilitation donnée au gouvernement de légiférer par ordonnance afin de simplifier la hiérarchie des normes, France urbaine rejoint pleinement cet objectif mais restera cependant vigilante à ce que cela ne se traduise pas par un renforcement du caractère contraignant des documents de planification régionale vis-à-vis des documents élaborés par les collectivités infra régionales. En outre, s’agissant de la dématérialisation des demandes de permis de construire, France urbaine souligne les enjeux techniques et organisationnels qui y sont liés, enjeux qui nécessitent un temps suffisant pour que les collectivités concernées puissent mettre en place des procédures fiables et sécurisées.

Réforme du secteur HLM  (titre II) : quelles conséquences pour les grandes villes, agglomérations et métropoles ?

Le second titre, consacré au logement social organise la restructuration du tissu HLM, dans la suite de l’article 126 de la loi de finances 2018, qui décline la baisse concomitante des APL et des loyers pratiqués dans le parc social. Pour mémoire, le gouvernement s’était engagé, au terme de la conférence de consensus sur le logement au Sénat en janvier dernier, à inscrire cette réforme dans le texte et non pas à la mettre en oeuvre par voie d’ordonnances.

Le projet de loi revient sur les modalités de regroupements entre organismes HLM, ceux disposant de moins de 15 000 logements étant invités à se regrouper, soit au sein de groupes classiques (filiales d’une maison mère), soit au sein de sociétés de coordination, celles-ci pouvant prendre la forme de coopératives. Le texte prévoit la fusion des offices HLM au sein des intercommunalités, hormis dans la métropole du Grand Paris (MGP) où cette fusion doit s’opérer au niveau de l’EPT et au sein des métropoles du Grand Lyon et d’Aix-Marseille Provence, qui peuvent garder plusieurs OPH sous leur rattachement. Le titre II consacre, par ailleurs, la création de sociétés de vente d’habitations à loyer modéré, chargées d’acquérir des logements sociaux pour les revendre. L’objectif des ventes aux locataires est fixé à 40 000 unités par an.

Pour France urbaine, le regroupement et la fusion des organismes HLM tels que souhaités par le gouvernement n’est pas une mauvaise idée en soi, a fortiori dans des territoires où l’éparpillement et la diversité des organismes dans leurs objectifs et la nature de leur parc nuisent à la déclinaison des politiques locales de l’habitat. A partir du moment où une réelle péréquation financière est organisée entre organismes (via notamment la CGLLS), le regroupement peut même être une opportunité. Dans tous les cas, l’Association entend préserver les liens étroits entre opérateurs HLM et grandes villes, agglomérations et métropoles délégataires des aides à la pierre, celles-ci ayant vocation à être reconnues comme les véritables autorités organisatrices des politiques du logement, notamment social sur leur périmètre de compétences administratives, via leur programme local de l’habitat (PLH). Des propositions sont faites ci-après, qui trouveront leur traduction sous forme d’amendements ad hoc, lors de la discussion parlementaire.

Un bail mobilité déjà contesté et un encadrement des loyers allégé (titre III)

Afin de « répondre aux besoins de chacun et favoriser la mixité sociale », le gouvernement envisage de créer un bail mobilité. Conclu pour une durée d’un à dix mois, il est destiné aux locataires en formation professionnelle, en études supérieures, en contrat d’apprentissage, en stage, ou en mission temporaire dans le cadre d’une activité professionnelle. Lors des travaux de la conférence de consensus au Sénat, ce dispositif avait été largement contesté par les participants, notamment les associations de locataires, considérant qu’il entérine une forme de précarité chez les jeunes et qu’il conforte les propriétaires, au détriment des locataires.

Le texte revient, en outre, sur l’encadrement des loyers, supprimant le dispositif récemment retoqué par les tribunaux à Paris et Lille, au profit d’une expérimentation pouvant être menée dans les cinq ans suivant l’adoption de la loi. Autrement dit, le gouvernement ne semble pas vouloir privilégier la voie coercitive sur ce dossier, attendant sans doute d’un futur choc d’offre une baisse organisée des loyers dans le secteur privé, alors que ces derniers sont stables voire en recul ces derniers mois. A noter que le texte rend obligatoire la création d'observatoires locaux des loyers dans les métropoles dites tendues.

Améliorer le cadre de vie (titre IV) : un ensemble de dispositions sur des sujets aussi divers que la revitalisation des centres villes, la rénovation énergétique, la lutte contre l’habitat indigne, le droit des copropriétés 

Pour « améliorer le cadre de vie », le projet de loi définit, à son quatrième titre, les opérations de revitalisation de territoires (ORT), donnant une assise juridique aux projets que le gouvernement a récemment identifiés, dans le cadre du plan Action coeur de ville (222 sites retenus). France urbaine salue la démarche transversale et multisectorielle privilégiée qui paraît la bonne manière d’aborder les problématiques complexes liées à la dévitalisation des centres villes mais regrette que le plan Action cœur de ville « oublie » les villes en déprise situées dans le périmètre des métropoles.

S’agissant de la rénovation énergétique, l’approche pragmatique privilégiée semble être la bonne stratégie. En revanche, France urbaine sera attentive à ce que les textes d’application préservent les objectifs et ambitions de la loi Transition énergétique et croissance verte (TECV), tout en ne faisant pas peser une charge financière excessive sur les territoires, eux-mêmes contraints par un encadrement de leurs dépenses de fonctionnement.

Il est à signaler que le projet de loi prévoit de recourir aux ordonnances pour renforcer la lutte contre l’habitat indigne, qui relève désormais de la compétence intercommunale. Des ordonnances devraient être aussi prises afin de regrouper et mieux organiser l’ensemble des règles régissant le droit de la copropriété, dans la suite des préconisations formulées lors de la Conférence de consensus.

Vers un titre V spécifique dédié aux politiques locales de l’habitat

A l’examen, le projet de loi ELAN, même si certaines dispositions vont dans le bon sens, est assez discret - pour ne pas dire muet - sur les responsabilités des collectivités locales et le rôle qu’elles peuvent jouer pour atteindre les objectifs visés par les pouvoirs publics.

Dans le prolongement de la Conférence de consensus sur le logement organisée au Sénat,  France urbaine, en lien avec l’AdCF souhaite qu’un titre spécifique du projet de loi soit consacré à la gouvernance des politiques de l’habitat, afin de préciser les prérogatives des collectivités, et plus particulièrement des délégataires des aides à la pierre, dans les évolutions attendues du logement social et ainsi

- amplifier le mouvement de territorialisation des politiques de l’habitat engagé depuis de nombreuses années, à travers l’essor des programmes locaux de l’habitat (PLH) et des PDH, les délégations des aides à la pierre, des plans de gestion de la demande, du partenariat quotidien avec les opérateurs,

- renforcer la contractualisation locale, permettant des expérimentations nouvelles et des capacités d’ajustement des seuils ou zonages nationaux aux réalités locales,

- structurer un véritable cadre régional de régulation des politiques de l’habitat et de répartition des financements, appuyé sur une évolution des comités régionaux de l’habitat et de l’hébergement (CRHH),

assurer la participation active des collectivités au processus de recomposition du tissu des organismes de logements sociaux, pour renforcer  son ancrage dans les réalités locales.

Contacts : Philippe Angotti et Emmanuel Heyraud

Date: 
Jeudi, 26 avril, 2018