Act'Urbaines
Urbanisme, logement et déplacements
08 mars 2018

Le projet de loi Elan au Conseil d’Etat avant d’être présenté en Conseil des ministres le 4 avril : France urbaine rappelle ses positions

Le projet de loi dit Elan (pour évolution du logement et aménagement numérique) a été récemment transmis pour avis au Conseil d’État. Il compte, à ce jour, 66 articles, répartis en quatre titres, visant à « construire plus, mieux et moins cher », à organiser « l’évolution du secteur du logement social », à « répondre aux besoins de chacun et favoriser la mixité sociale » et à « améliorer le cadre de vie ». Une  présentation en Conseil des ministres est prévue mercredi 4 avril prochain. Présentation des principaux points du texte et du positionnement de l’Association :

Construire plus, mieux et moins cher : oui sur le principe (titre I)

Le premier titre du projet de loi ambitionne, de manière assez classique, de « construire plus,

mieux et moins cher ». Il instaure deux nouveaux outils d’aménagement que sont les grandes opérations d’urbanisme (GOU) et le programme partenarial d’aménagement (PPA), tout en  simplifiant les procédures d’urbanisme. Il prévoit, en particulier, un assouplissement des règles d’accessibilité des bâtiments et prolonge jusqu’en 2021 la possibilité offerte aux organismes HLM de recourir à la procédure de conception-réalisation.

Pour France urbaine, le texte met en avant de louables intentions que personne ou presque ne pourrait contester. Ainsi, les dispositions en matière d’aménagement, de foncier et d’urbanisme contenues visent-elles à dynamiser et accélérer les opérations d’aménagement. Le PPA, réservé aux opérations complexes est un dispositif qui élargit la palette d’outils à disposition des élus locaux pour mener de grandes opérations d’urbanisme. Les signataires de ce PPA seraient l’Etat, l’EPCI et les communes concernées et des établissements publics pourraient y être associés. En revanche, il n’est pas prévu, à ce stade, que des organismes privés puissent être signataires des PPA.

A l’intérieur de ce dispositif, il serait possible de délimiter un périmètre de GOU. Inspirée du système des OIN, mais transposée à l’échelle de l’EPCI, ce serait le président de l’EPCI qui, à l’intérieur de la GOU, serait compétent pour délivrer les autorisations d’urbanisme. France urbaine est a priori favorable à de telles dispositions, dans la mesure où il s’agit d’une nouvelle possibilité à disposition des élus locaux et où elles peuvent effectivement permettre d’accélérer les procédures en matière d’urbanisme. L’Association alerte, toutefois, sur la multiplication des procédures dérogatoires, qui peut conduire à une perte de lisibilité du droit de l’urbanisme.

France urbaine salue également le signal donné pour améliorer la libération du foncier public à des coûts modérés, afin de favoriser les opérations d’urbanisme et, notamment la construction de logements : c’est ce que devrait permettre l’abaissement du seuil de surface de plancher consacré au logement à 50 % pour pouvoir bénéficier d’une décote, dans le cadre du dispositif de mobilisation du foncier public.

 

Réforme du secteur HLM  (titre II) : quelles conséquences pour les grandes villes, agglomérations et métropoles ?

Le second titre, consacré au logement social organise la restructuration du tissu HLM, dans la suite de l’article 126 de la loi de finances 2018, qui décline la baisse concomitante des APL et des loyers pratiqués dans le parc social. Pour mémoire, le gouvernement s’était engagé, au terme de la conférence de consensus sur le logement au Sénat en janvier dernier, à inscrire cette réforme dans le texte et non pas à la mettre en oeuvre par la voie des ordonnances.

Le projet de loi revient sur les modalités de regroupements entre organismes HLM, ceux disposant de moins de 15 000 logements étant invités à se regrouper, soit au sein de groupes classiques (filiales d’une maison mère), soit au sein de sociétés de coordination, celles-ci pouvant prendre la forme de coopératives. Le texte prévoit la fusion des offices HLM au sein des intercommunalités, hormis dans la métropole du Grand Paris (MGP) où cette fusion doit s’opérer au niveau de l’EPT et au sein des métropoles du Grand Lyon et d’Aix-Marseille Provence, qui peuvent garder plusieurs OPH sous leur rattachement. Le titre II consacre, par ailleurs, la création de sociétés de vente d’habitations à loyer modéré, chargées d’acquérir des logements sociaux pour les revendre. L’objectif des ventes aux locataires est fixé à 40 000 unités par an.

Pour France urbaine, le regroupement et la fusion des organismes HLM tels que souhaités par le gouvernement n’est pas une mauvaise idée en soi, a fortiori dans des territoires où l’éparpillement et la diversité des organismes dans leurs objectifs et la nature de leur parc nuisent à la déclinaison des politiques locales de l’habitat. A partir du moment où une réelle péréquation financière est organisée entre organismes (via notamment la CGLLS), le regroupement peut même être une opportunité. Dans tous les cas, l’Association veillera, dans le cadre de la discussion du projet de loi, à préserver les liens étroits entre opérateurs HLM et grandes villes, agglomérations et métropoles délégataires des aides à la pierre, celles-ci ayant vocation à être reconnues comme les véritables autorités organisatrices des politiques du logement, notamment social sur leur périmètre de compétences administratives, via leur programme local de l’habitat (PLH).

 

Un bail mobilité déjà contesté et un encadrement des loyers allégé (titre III)

Afin de « répondre aux besoins de chacun et favoriser la mixité sociale », le gouvernement envisage de créer un bail mobilité. Conclu pour une durée d’un à dix mois, il est destiné aux locataires en formation professionnelle, en études supérieures, en contrat d’apprentissage, en stage, ou en mission temporaire dans le cadre d’une activité professionnelle. Lors des travaux de la conférence de consensus au Sénat, ce dispositif avait été largement contesté par les participants, notamment les associations de locataires, considérant qu’il entérine une forme de précarité chez les jeunes et qu’il conforte les propriétaires, au détriment des locataires.

Le texte revient, en outre, sur l’encadrement des loyers, supprimant le dispositif récemment retoqué par les tribunaux à Paris et Lille, au profit d’une expérimentation pouvant être menée dans les cinq ans suivant l’adoption de la loi. Autrement dit, le gouvernement ne semble pas vouloir privilégier la voie coercitive sur ce dossier, attendant sans doute d’un futur choc d’offre une baisse organisée des loyers dans le secteur privé, alors que ces derniers sont stables voire en recul ces derniers mois. A noter que le texte rend obligatoire la création d'observatoires locaux des loyers dans les métropoles dites tendues.

 

Cœur de ville et opérations de revitalisation des territoires (titre IV) : ne pas oublier les villes en déprise situées dans le périmètre des métropoles

Pour « améliorer le cadre de vie », le projet de loi définit, à son quatrième titre, les opérations de revitalisation de territoires (ORT), donnant une assise juridique aux projets que le gouvernement est sur le point d’identifier, dans le cadre du plan Action coeur de ville. France urbaine s’attachera sur ce point, lors du débat parlementaire, à ce que le législateur n’oublie pas les villes en déprise situées dans le périmètre administratif des métropoles.

France urbaine souhaite ici précisément émettre une alerte, quant à l’exclusion du dispositif du plan Action cœur de ville des villes situées dans le périmètre des métropoles. Le 17 janvier, Jacques Mézard, ministre de la cohésion des territoires a adressé, en effet, aux préfets de région et de département une instruction, visant à accompagner ces derniers dans l’identification des villes éligibles au plan, identification que les préfets étaient enjoints à faire au 15 février, afin que le comité de pilotage national sélectionne les villes à la fin du mois de février (cette échéance a été repoussée par l’Etat à « courant mars » finalement, sans date particulière).

Conformément à ce que le ministre avait annoncé, aucun critère démographique n’est retenu pour identifier ces villes moyennes qui représenteraient, selon le gouvernement, entre 200 et 250 communes. En revanche, l’instruction précise que le programme « s’adresse en priorité à des villes pôles d’attractivité hors périmètre des métropoles, dans lesquelles une action de redynamisation du cœur de ville est nécessaire ».

Bien que la formulation retenue dans la circulaire n’exclue pas complètement la possibilité pour des communes-membres d’une métropole d’être éligibles au plan Action cœur de ville, elle n’en demeure pas moins problématique, pour au moins deux raisons. D’abord, certaines villes « moyennes », membres de métropoles présentent de réelles problématiques de dévitalisation de leur centre et répondent, par ailleurs, en tout point à la description faite par le gouvernement quant aux cibles du plan, à l’instar de Roubaix (70% de la commune en quartiers prioritaires de la politique de la ville, forte vacance commerciale et centre classé en ZFU). Ensuite, la quasi-exclusion des communes-membres des métropoles de l’éligibilité au plan « Action cœur de ville » tend à conforter la dichotomie entre, d’un côté, les métropoles, qui seraient dans une situation supposée « confortable » et, d’un autre côté, le reste du territoire.

C’est pourquoi France urbaine entend attirer l’attention du gouvernement sur la situation de certaines communes en difficulté incluses dans le périmètre des métropoles. Potentiellement et en ne se basant que sur des critères démographiques (villes de 10 000 à 80 000 habitants), ce seraient près de 300 communes qui seraient exclues du dispositif, représentant environ 7 millions d’habitants.

 

Recours aux ordonnances : vers une nouvelle hiérarchie des normes et un traitement des contentieux renforcé

Il est à signaler que le projet de loi prévoit d’autoriser le gouvernement à légiférer par ordonnances sur plusieurs sujets. L’exécutif pourra ainsi procéder par ordonnance pour permettre aux organismes HLM et SEM de construction de logements sociaux d’expérimenter une politique des loyers HLM qui prenne mieux en compte la capacité financière des ménages nouveaux entrants du parc social. Il est aussi prévu de recourir aux ordonnances pour renforcer la lutte contre l’habitat indigne (compétence intercommunale) et regrouper et mieux organiser l’ensemble des règles régissant le droit de la copropriété.

Les ordonnances seront également mobilisées pour accélérer l’aménagement et l’équipement des ZAC, simplifier et améliorer les procédures applicables au sein de ces zones et surtout simplifier des dispositions relatives aux obligations de compatibilité et de prise en compte des documents d’urbanisme. Le gouvernement souhaite là s’attaquer à un chantier important, celui de la hiérarchie des normes en matière d’urbanisme.

L’idée est de privilégier - dans une optique de simplification, de renforcement de la sécurité juridique et de meilleure prise en compte des politiques sectorielles dans les documents d’urbanisme - le seul lien de compatibilité, à la place des trois catégories de hiérarchie existantes (prise en compte, compatibilité, conformité). Ce chantier devrait s’étaler sur dix-huit mois et France urbaine a demandé à y être étroitement associée.

Le traitement des contentieux de l’urbanisme est un autre sujet prioritaire du gouvernement. Il représente un problème récurrent, qui est devenu prégnant dans les difficultés rencontrées pour concrétiser des projets. Il y avait 13 000 dossiers de contentieux en matière d’urbanisme en 2016 et partant environ 28 000 logements bloqués. Il s’agit à la fois de mieux encadrer la notion d’intérêt à agir et renforcer l’action en responsabilité contre les recours abusifs. Les effets des annulations des documents d’urbanisme seraient plus limités et un encadrement plus strict du référé serait envisagé.

 

 

Date: 
Jeudi, 8 mars, 2018