Finances et Fiscalité
24 avril 2018

Dotation globale de fonctionnement : la prévisibilité doit être la priorité

Le millésime 2018 de la DGF interpelle quant aux conséquences qu’induisent les « surprises de notification » sur la gestion des collectivités, notamment des plus petites d’entres elles.

Stabilité de l’enveloppe globale et instabilité des montants individuels

En substituant au mécanisme de « contribution au redressement des finances publiques » (CRFP), synonyme de diminution de l’enveloppe de DGF entre 2013 et 2017, une logique de contractualisation financière pour les exercice 2018-2020, le gouvernement a très largement communiqué en ces termes : « nous ne baisserons pas les dotations ». Et dans la loi de finances pour 2018, il a tenu parole : il n’y a plus de CRFP et par conséquent, la DGF 2018 du bloc communal est égale à celle de 2017.

Pour autant, selon les chiffres communiqués au CFL lors de la séance du 17 avril, 16 000 communes voient leur DGF 2018 globalement diminuer. La raison en est que la composante « dotation forfaitaire » de la DGF baisse en 2018, comme elle a baissé chaque année depuis 2011. En effet, même à montant inchangé la DGF est impactée par les « facteurs de progression interne » (de façon imagée : « à gâteau identique, il faut servir un nombre de convives augmentant et donc les parts individuelles diminuent »). Concrètement, on recense, en 2018 (comme en 2017, comme en 2016, …), 4 facteurs de progression internes (lesquels totalisent, cette année, 249,5 M€) :

  1. le « bonus » de dotation forfaitaire alloué aux communes nouvelles (de petite taille) : 1 M€
  2. le financement de la dynamique d’intégration intercommunale : 12 M€
  3. la progression démographique : 36,5 M€
  4. le coût de l’augmentation des dotations de péréquation (DSU et DSR) : 200 M€

Et comme les années précédentes, le CFL a décidé, pour faire face à ce besoin, de diminuer la dotation forfaitaire des communes pour une proportion de 60%, et de diminuer la « compensation part salaire » (CPS) des EPCI pour une proportion de 40%. Autant s’agissant de la CPS des EPCI cela conduit à un coefficient de minoration uniforme (en l’occurrence égal à -1,9%), autant s’agissant de la dotation forfaitaire des communes, il est tenu compte de leur niveau de « richesse » (le potentiel fiscal) : « seules » 22 000 communes subissent une diminution de potentiel fiscal (dont plusieurs milliers d’entres elles au niveau « plafond » de 1% de leur recettes réelles de fonctionnement –RRF- … alors même que la CRFP 2017 équivalait à 0,97% des RRF). Et donc, si pour 8000 communes la progression de leurs dotations de péréquation est supérieure au recul de leur dotation forfaitaire, pour 16 000 autres cela s’avère « insuffisant ».

Au total, on observe donc tout à la fois que le gouvernement a raison de rappeler qu’il n’a pas réduit l’enveloppe de DGF (car il a tenu son engagement de mettre un terme à la CRFP), et que les élus n’ont pas tort d’indiquer qu’une majorité de communes subissent une diminution de leur dotation forfaitaire. Schématiquement, si l’Etat avait augmenté de 249,5 M€ l’enveloppe de DGF, alors les communes n’auraient pas (majoritairement) vu leur dotation baisser. Mais comme il a « seulement » maintenu le niveau de la DGF globale, il s’est produit en 2018 le même phénomène que chaque année depuis 2011, à savoir une ponction sur la dotation forfaitaire rendue nécessaire pour faire face aux facteurs de progression internes.

Des impacts de l’évolution de la carte intercommunale insuffisamment anticipés

Pour les communes subissant les plus fortes variations de dotations (pour 7% d’entres elles, celle-ci dépasse l’équivalent de 5% de leurs recettes réelles de fonctionnement !), s’ajoute l’incidence des changements de régimes fiscaux de leurs EPCI d’appartenance, ainsi que les effets de recomposition des périmètres intercommunaux sur les potentiels financiers et fiscaux pris en compte pour le calcul des dotations.

En effet, très schématiquement, d’une part, lorsque qu’une commune appartenant auparavant à un EPCI en fiscalité additionnelle se retrouve dans un EPCI à fiscalité unique, dans le calcul de l’évaluation de leur niveau de richesse, une quote-part de la fiscalité économique du territoire n’est plus considéré selon les mêmes modalités. Et d’autre part, les élargissements de taille moyenne d’EPCI conduisent à une redistribution des niveaux relatifs de potentiels, par évolution substantielle des moyennes de références.

Si ces transformations étaient inscrites dans la logique des choses, et alors que tant les membres du Comités des finances locales que les associations d’élus avaient alerté sur le besoin de simulations, force est de constater que du fait, tant de la complexité intrinsèque des mécanismes, que de la faiblesse des moyens techniques dont disposent les administrations centrales en charge de ces sujets, l’anticipation a été très largement insuffisante.

Certes le législateur a, concomitamment avec la mise en œuvre des derniers schémas départementaux de coopération intercommunale, aménagé les règles en multipliant les règles de garantie (de 50 à 90% du montant de n-1 selon les dotations). Mais il n’a pas systématisé ces mécanismes amortisseurs, notamment en ce qui concerne la DSR-cible (laquelle est destinée aux 10 000 premières communes de moins de 10 000 habitants classées selon un indice au sein duquel le potentiel financier pèse 70%). Or du fait de la conjonction d’une croissance très élevée de la DSR-cible ces dernières années (52% en moyenne en 2017 !), et de l’inexistence de garanties pour celles qui en perdent le bénéfice du fait d’évolution potentiellement erratique de leur potentiel financier, on imagine aisément le choc subi cette année par les communes en situation de sortie de bénéfice de cette dotation !

Conclusion : du paradoxe de la multiplication des garanties à l’exigence légitime de prévisibilité

Alors que la tendance naturelle serait d’instituer un mécanisme de garantie là où il n’existe pas encore (outre sur la DSR-cible, sur la part majoration de la DNP), le Comité des finances locales vient d’arrêter un programme de travail visant à réformer la dotation d’intercommunalité au motif que désormais : « le poids des garanties conduit à un vitrification du dispositif » (de façon illustrée, en 2018, 777 sur 810 des communautés de communes à fiscalité propre ont évolué à la garantie et donc sans mise en œuvre des critères fondant la dotation, à savoir le potentiel fiscal et le coefficient d’intégration fiscale).

On le voit, toute velléité « d’amélioration » d’une architecture devenue baroque se heurte à des injonctions contradictoires : d’une part, mettre un terme à l’instabilité de la mécanique afin de protéger les budgets locaux d’aléas non anticipé ; d’autre part, retrouver une corrélation entre les montants alloués et les critères de potentiel financier et d’intégration intercommunale, sur lesquels se fonde l’existence même des dotations de péréquation et d’intercommunalité.

A défaut de réponse simple à une question complexe, France urbaine souhaite avant tout rappeler que la première exigence légitime des gestionnaires locaux confrontés à l’exacerbation des contraintes budgétaire est que toute évolution des règles fasse préalablement l’objet de simulations exhaustives, transparentes et partagées. En d’autres termes, que l’insuffisante anticipation qui a caractérisé le millésime 2018 de la DGF, ne se réitère d’aucune façon en 2019.

Contact : Franck Claeys

Date: 
Mardi, 24 avril, 2018