Finances et Fiscalité
17 mai 2018

Contractualisation financière Etat-Collectivités : des remontées de terrain précieuses pour préparer le « comité de suivi » du 30 mai

Le 26 avril, France urbaine avait, conjointement avec l’AdCF, proposé un atelier de travail consacré au dispositif de contractualisation financière. Cet atelier a bénéficié d’une large présence des représentants de l’Etat directement en charge de ce dossier au niveau central, lesquels ont pu directement apporter des réponses aux questions des participants.

De plus, les débats ont notamment fait ressortir les points du dispositif qui, aux yeux des participants, mériteraient d’être reconsidérés, dans le droit fil des propos du Premier ministre à Dijon le 5 avril considérant que la contractualisation était une approche innovante et qu’il convenait de « peaufiner la nouvelle grammaire ».

Très schématiquement, afin d’éviter des « effets de bord » non pertinents, trois points prioritaires d’évolution souhaitable du dispositif ont été exprimés.

  1. Eviter une responsabilisation inégale des parties, dès lors que les dépenses résultant de décisions unilatérales de l’Etat, ou de transferts plus ou moins sournois, ne sont pas détourées (en l’état actuel des textes, l’Etat est sensé se donner les moyens de s’auto-discipliner …).
  2. Eviter une remise en question des politiques contractuelles, laquelle résulte de l’absence de raisonnement en charges nettes : en l’état actuel des textes, seule la dépense « brute » est considérée, même lorsque celle-ci correspond à la mise en œuvre de politiques ayant fait l’objet d’une contractualisation avec l’Etat.
  3. Eviter une remise en question des projets d’équipements structurants, dans la mesure où, en l’état actuel des textes, les participations sont considérées comme des dépenses de fonctionnement, et donc non détourées, même lorsqu’elles visent à permettre l’autofinancement d’investissements.

L’ordre du jour de la réunion de l’instance de dialogue du 17 mai, prévoit une (très brève) séquence consacrée à la contractualisation financières. Ces points pourraient être relayés.

Plus vraisemblablement, c’est le 30 mai, à l’occasion du prochain du « Comité de suivi des contrats Etat-Collectivités » associant les ministres concernés et les présidents d’associations d’élus, qu’ils le seront.

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La non prise en compte des recettes induites par une dépenses : mise en lumière des effets de bord

  • Il apparaît que les conséquences fondamentales entraînées par le désinvestissement des services en charge de l’obtention de subventions, du développement du mécénat ou encore de l’optimisation de la politique tarifaire ne soient pas perçues par l’Etat à l’aune de leur importance pour la gestion politique et technique des collectivités.
  • Le fait que l’Etat a, de facto, imposé sa logique de pilotage par les dépenses, aux dépens du pilotage sur le solde qui prévaut dans les collectivités, n’est pas sans questionner quant aux effets de bords potentiel sur l’optimisation de l’utilisation des deniers publics. L’exemple est cité d’une DSP sur les vélos où le souci de transparence (attribution d’une subvention au délégataire face à l’insuffisance des recettes propres) est challengé par le souci de faciliter le respect du contrat (l’octroi de facilités sur l’affichage public évite l’inscription d’une ligne de dépense de fonctionnement).

La question du financement des projets d’équipements portés en dehors du budget principal

  • Nombreux sont les exemples de collectivités pour lesquelles la perspective de ne pas respecter la norme de dépenses de fonctionnement réside dans l’importance d’un flux de participation à un budget annexe (ou à un syndicat) dédié à un grand projet (par exemple de transport). Techniquement, il apparaît nécessaire, aux yeux des collectivités, d’aménager la nomenclature comptable afin que les participations aux grands équipements soient inscrites en section d’investissement.

Le détourage des transferts de compétence : une prime à la logique comptable et la non considération du projet politique

  • Tout comme les projets de mutualisation entraînent une courbe de dépense en « dos de chameau » (une période d’investissement précède le constat de la réalité des économies d’échelle), la prise en considération des transferts de compétences (concomitant notamment à un élargissement territorial ou à un changement de statut de l’EPCI) est faite sur la seule base du coût au moment du transfert, sans intégration de la charge globale de mise en place et encore moins des besoins futurs (par exemple en termes d’encadrement et de développement d’ingénierie territoriale).

Dépenses exceptionnelles : l’appréciation de bon sens prévaudra t-elle ?

  • Si la doctrine a vocation à permettre de fournir des réponses homogènes à des questions identiques, elle ne doit pas conduire à légitimer des paradoxes. L’exemple est cité d’une aide apportée par un EPCI à une commune difficulté, dépense appelée de ses vœux par l’administration déconcentrée, mais dont le risque est qu’elle conduise à sortir l’EPCI de la norme de dépenses (en d’autres termes, que le coût réel de l’aide apportée soit démultiplié par la perspective d’une reprise qu’il induirait).
  • A ce stade, seules les IRA acquittées pour se délier d’un emprunt toxique seraient susceptibles d’être qualifiés de dépenses exceptionnelles. Les remboursements anticipés d’emprunt « classiques » peuvent également participer d’une bonne gestion et, de plus, peuvent concourir à la réduction globale de l’endettement public. Instaurer un frein à leur effectivité laisse quelque peu perplexe …

Régulation des modulations : l’itération globale paraît primer sur tout autre considération

  • Alors que la question de l’échelle des régulations (guère acceptable à une échelle infra nationale car susceptible de défavoriser plus ou moins les collectivités selon leur région d’appartenance) semblait avoir été entendue, force est de constater que l’Etat ne se prive d’aucun pouvoir que lui confère la loi (le calcul de l’éligibilité à la modulation est une « boîte noire » et le préfet est souverain) … y compris celui de remettre en question des niveaux de mise en œuvre du levier de modulation (entre 0 et +/- 0,15%) ayant été initialement discutés.

L’évolution passée des dépenses des EPCI ayant changé de statut ou intégrés de nouvelles compétences : la réalité de l’annulation de la pénalisation

  • Face à l’inéquité d’une rédaction de l’article 29 de la loi de programmation qui écarte la possibilité de retraiter les dépenses sur la période 2014-2016 (lesquelles fondent la mise en œuvre d’une modulation à +/- 0,15%), les collectivités présentes confirment que les préfets ont décidé, dans ce cas de figure, de positionner le curseur de la modulation à zéro ; en d’autres termes, d’annuler l’incidence concrète de la rédaction juridique critiquée.

Un tiers de confiance au printemps 2019 ?

  • La demande des associations d’élus, visant à ce que l’une des partie ait le droit d’associer la Chambre régionale des comptes pour participer à l’objectivation de l’évolution des dépenses, pourrait être entendue par l’Etat dès lors « qu’il ne s’agit pas de perturber la relation de confiance mais d’adjoindre une expertise technique ». A noter toutefois qu’aucun arbitrage officiel sur cette question n’est encore effectif.

Contact : Franck Claeys

Date: 
Jeudi, 17 mai, 2018