Act'Urbaines
Réforme Territoriale / Décentralisation
10 septembre 2018

Analyse du rapport de préfiguration de l’Agence nationale des territoires

Le 17 juillet 2017, le Président de la République annonçait, lors de la 1ère Conférence nationale des Territoires, la création d’une Agence nationale de la Cohésion des Territoires. Quelques mois plus tard, le Premier ministre confiait alors à Serge Morvan, Préfet et Commissaire général à l’Egalité des Territoires, la mission de préfiguration de la future agence.

Le rapport France Territoires, un engagement au service des dynamiques territoriales a été rendu au Premier ministre en juin 2018. Il témoigne d’une grande ambition mais soulève un certain nombre d’interrogations liées notamment au caractère opérationnel et au réalisme du calendrier de mise en place de l’Agence telle qu’elle résulte des propositions de son préfigurateur.

Le présent article est une synthèse du rapport. Pour l’heure, le Gouvernement ne s’est pas publiquement prononcé sur le rapport mais il semblerait que les premiers arbitrages rendus lors d’une réunion interministérielle à la fin du mois de juillet soient moins ambitieux que ne l’est le rapport Morvan.

POURQUOI ? L’AGENCE, UNE REPONSE AUX ATTENTES FORTES VIS-A-VIS DE L’ETAT DANS LES TERRITOIRES

L’ambition ayant présidé à l’annonce de la création d’une Agence nationale de la Cohésion des Territoires, renommée France Territoires par Serge Morvan, est grande, puisqu’elle vise à répondre à un grand nombre de demandes et inquiétudes émanant des territoires – et notamment des membres de France urbaine – parmi lesquelles : nécessité de redéfinir, de manière concertée, le rôle respectif de l’Etat et des collectivités ; repenser la mise en œuvre territoriale de l’action publique ; modifier l’image d’un Etat perçu comme trop peu présent ou peu fiable ; besoin de différencier et d’adapter davantage les politiques publiques et les normes ; simplifier drastiquement les modalités d’intervention de l’Etat (fin des appels à projet notamment) ; mettre fin à la verticalité et au cloisonnement des ministères et services déconcentrés ; …

QUOI ? UNE AGENCE « START-UP » DOTEE DE NOMBREUSES MISSIONS AU SERVICE DES TERRITOIRES

Pour le Commissaire général à l’Egalité des Territoires, il n’est « pas possible de définir à l’avance une offre globale de services standardisés », l’objectif étant précisément de développer des offres modulaires en fonction des besoins constatés à partir de dialogue avec le préfet, de la constitution d’une communauté d’expertise et d’ingénierie, …. Par ailleurs, il est prévu que France Territoires puisse bénéficier à l’ensemble des territoires, selon les principes cardinaux de la subsidiarité, et grâce à une organisation « en mode start-up » (organisation bottom-up, basée sur le tout numérique et un fonctionnement en mode projet).

Pour Serge Morvan, France Territoires devra remplir 5 missions :

Disposer d’un « droit de regard » sur les décisions d’opérateurs ayant un impact sur la cohésion territoriale : France Territoires devra disposer d’une information préalable et d’une association aux décisions qui nuiraient à la cohésion de l’ensemble des territoires (ou à un territoire en particulier).
Proposer une aide à l’émergence de stratégies territoriales, afin d’aider notamment les territoires les moins dotés en ingénierie, en développant une offre de services pour permettre aux acteurs locaux de définir collectivement les axes stratégiques partagés et leurs déclinaisons en projets concrets.
Accompagner la transition et l’innovation dans les territoires en facilitant la mobilisation de financements et d’ingénierie et en intervenant dans les programmes nationaux (plan France Très Haut Débit, NPNRU, Action Cœur de ville, …).
Accompagner l’empowerment des territoires  en œuvrant pour une meilleure connaissance par les territoires de leurs ressources et en développant une offre d’ingénierie de formation (en lien avec le CNFPT, l’ENA, les IRA, l’INET, Pôle emploi, les conseils régionaux et départementaux ainsi que les métropoles et principales agglomérations).
Animer les réseaux d’acteurs de la cohésion territoriale afin de créer des communautés de travail, d’améliorer le partage de connaissances, de capitaliser les bonnes pratiques et créer un réseau de formation et de base documentaire nationale accessible à tous.

QUI ? DES CONTOURS FLOUS ET UNE GOUVERNANCE A DETERMINER

Une composition à préciser

« La création de l’Agence doit se traduire par une simplification exemplaire au niveau national ». Cette ambition apparaît complexe dans sa réalisation. En effet, l’Agence devra « coordonner et mobiliser l’emploi des ressources existantes dans d’autres structures pour assurer la convergence des politiques publiques et leur synergie ». S’il semble clair que le CGET sera intégré à l’Agence, les modalités d’intégration ou de relation avec d’autres acteurs sont parfois moins évidentes.

A ce titre, trois catégories d’acteurs sont concernés :

Les organismes du premier cercle – exerçant des compétences dans les domaines d’intervention de l’Agence et en lien avec les territoires – ont vocation à être intégrés au sein de l’Agence, selon des modalités d’intégration qui peuvent différer et ne sont pas précisées par Serge Morvan. Il s’agit de : l’ANRU, l’ANAH, l’EPARECA et l’Agence du Numérique (hors partie French Tech). Il est à noter que les premiers arbitrages gouvernementaux prévoient que l’ANRU et l’ANAH, tout comme l’ADEME, ne seront finalement intégrés que dans un second temps.
Les organismes du second cercle – dont l’activité n’est pas exclusivement territorialisée ou s’organise différemment de l’Agence – n’ont pas nécessairement vocation à être complètement intégrés dans l’Agence et devront impérativement lui être liés via une convention prescriptive déterminant leur contribution à ses activités. Il s’agit de : l’ADEME, le CEREMA, Atout France, Business France et l’AFD pour les Outre-mer.
Les organismes du troisième cercle – pouvant apporter des expertises sectorielles utiles aux projets des territoires – seront régies par une convention ad hoc. Il s’agit de : l’AFB, l’ONF, l’IRSTEA, les Agences de l’eau…

Une gouvernance et un statut à déterminer

La gouvernance de l’Agence dépendra notamment des choix qui seront fait en matière de composition et de financement de l’Agence. Pour l’heure, le rapport prévoit que seront membres de son Conseil d’administration (CA):

Les ministres chargés de l’Aménagement et de la Cohésion des territoires, de l’Intérieur, de la Transition écologique, de l’Economie et des Finances, de l’Action et des comptes publics et de l’Outre-mer et, éventuellement, ceux en charge de la Santé, de la Culture, de l’Education nationale, de l’Agriculture, de la Jeunesse et des sports.
Des représentants des élus locaux, bien que Serge Morvan évoque également la possibilité qu’ils ne siègent pas au CA mais au sein d’un conseil stratégique dans lequel ils seraient majoritaires, lequel donnerait un avis préalable à l’examen des délibérations stratégiques du CA.
Des représentants des financeurs (notamment les organismes qui abonderaient directement son budget).
Des personnalités qualifiées

Serge Morvan préconise que France Territoires soit dotée d’un statut sui generis ou, à défaut, d’un statut d’établissement public, qu’il juge toutefois être un choix moins ambitieux.

QUELS FINANCEMENTS ? L’ABSENCE DE SCENARIO UNIQUE

Parmi les financements envisagés pour permettre le financement de l’Agence et la mise en œuvre des projets locaux figurent principalement les fonds propres que la Caisse des dépôts a annoncé y consacrer d’ici à 2022 via la Banque des territoires (5,2 milliards d’euros), des financements existants à hauteur d’au moins 150 millions d’euros par an (FNADT, PAT, ARI, FISAC, crédits politique de la ville du programme 147, …), l’orientation des subventions relevant de la DETR et de la DSIL ainsi que les ressources budgétaires des opérateurs qui seront intégrés en son sein (ANRU : 5 milliards d’euros jusqu’en 2022 ; Agence du Numérique : 3 milliards d’euros d’ici 2022 ; EPARECA : 120 millions d’euros jusqu’en 2022 ; …).

Trois scenarii sont envisagés par Serge Morvan :

Option minimaliste  - Confier à l’Agence un « droit de tirage » financier sur les ressources de plusieurs opérateurs sans que celles-ci ne transitent directement par ses comptes ;
Option maximaliste - Confier à l’Agence la pleine gestion (intégration dans son budget d’intervention des crédits aujourd’hui gérés par d’autres organismes) ;
Option intermédiaire - Confier à l’Agence la pleine gestion de certains fonds et un « droit de tirage » sur d’autres.

En tout état de cause, il est primordial pour le Commissaire général à l’égalité des Territoires, « afin de gérer des fonds d’origines aussi diverses et pour assurer une grande souplesse de gestion », que soit instauré un régime budgétaire et comptable adapté et permettant la pluri-annualité budgétaire, quitte à ce que soit appliqué un régime de comptabilité privée (en fonction du statut retenu).

COMMENT ? DES OUTILS ET UNE ORGANISATION SIMPLES AU SERVICE DES PORTEURS DE PROJETS LOCAUX

Niveau régional : régulation et mobilisation des équipes d’appui

Piloté par le préfet de région, qui devient délégué régional à l’Agence à le préfet anime un comité régional (CR) rassemblant les partenaires de l’Agence à l’échelle régionale à le CR examine les demandes du niveau départemental et régule leur exécution en fonction des moyens.

Niveau départemental : mise en œuvre des projets

Piloté par le préfet de département, qui devient délégué territorial à l’Agence à le préfet désigne un coordinateur pour chacune des démarches d’élaboration de contrat. Possibilité de renforcement du niveau départemental si nécessaire.

Dans l’esprit de Serge Morvan, le niveau départemental correspond globalement à celui de la mise en œuvre des projets. Le préfet de département devient ainsi délégué territorial de l’Agence et désigne un coordonnateur pour chacune des démarches d’élaboration de contrat. Le niveau d’intervention départemental sera renforcé selon deux axes : la création de postes de sous-préfets dédiés à la cohésion territoriale affectés aux préfets dans une vingtaine de départements et le redéploiement d’effectifs de l’administration centrale du MCT-MTES au profit du niveau départemental.

Quant au préfet de région, il sera délégué régional de l’Agence et, à ce titre, animera un comité régional rassemblant les partenaires de l’Agence (au premier rang desquels la Caisse des dépôts via ses directeurs régionaux), lequel aura pour fonctions d’examiner les demandes d’intervention émanant du niveau départemental, régulera leur exécution en fonction des moyens disponibles et mobilisera les ressources nécessaires pour accompagner les projets.

Enfin, au niveau national, France Territoires assurera la coordination interministérielle des politiques publiques en faveur des territoires.

Les principaux outils que Serge Morvan préconise de mettre en place afin que puissent être atteints les objectifs fixés à l’Agence sont :

La mise en place d’un interlocuteur unique et d’un guichet unique : un interlocuteur principal des porteurs de projets territoriaux sera désigné (préfet, sous-préfet référent ou nommé à ce seul effet), et un guichet unique sera constitué par l’Agence dans le territoire afin de regrouper tous les services de l’Etat et les acteurs fournissant des prestations d’ingénierie au niveau local (PNR, Agences d’urbanisme, EPF, EPA, …).
La création du contrat de cohésion territoriale (selon une échelle adaptée aux réalités et besoins locaux, mais qui sera a minima celle de l’intercommunalité), défini sur la base du projet de territoire élaboré par les acteurs locaux et définissant les orientations stratégiques globales et les objectifs opérationnels partagés par l’ensemble des partenaires signataires et actant les propositions d’engagements pluriannuels nécessaires à leur réalisation. Il pourrait être complété par des conventions thématiques, et serait conclu pour la même durée que celle des mandats locaux du bloc local (avec possibilité de révision). La négociation sera confiée, du côté de l’Etat, au préfet de département (avec l’appui du SGAR). Serge Morvan recommande que les habitants soient partie prenante de l’élaboration de ces contrats.
L’instauration d’un dossier de financement unique.
Des équipes pluridisciplinaires d’appui, identifiées par le préfet et les porteurs de projets locaux, faisant appel en priorité aux services de l’Etat dans le département et aux collectivités et leurs opérateurs. Il est précisé que « dans l’aire d’influence des métropoles, celles-ci auront la possibilité de mettre à disposition du territoire de projet leurs ressources d’aménagement et d’ingénierie » (le cas échéant grâce à une modification des textes limitée aux territoires d’intervention de l’Agence et aux projets inscrits dans les contrats de cohésion territoriale).
La création de plateformes numériques régionales partagées entre les partenaires afin d’aider à élaborer et diffuser les appels d’offre, de favoriser le mécénat de compétences entre collectivités, …
La création d’une « réserve territoriale » qui permettrait à des citoyens de proposer leurs compétences personnelles au service des projets de territoire.

QUEL CALENDRIER ? UN DELAI DE MISE EN ŒUVRE AMBITIEUX

Le calendrier, tel qu’il résulte du rapport, apparaît à la fois comme quelque peu opaque et excessivement ambitieux :

Juillet 2018 : si possible, création de l’Agence par ordonnance suivant une procédure de concertation interministérielle accélérée
Janvier 2019 : quel que soit le véhicule normatif, création de l’Agence effective au 1er janvier 2019.

Définition des critères de priorité d’intervention ;
Constitution d’une équipe projet dédiée à la construction de la future structure et de plusieurs équipes consacrées à la traduction opérationnelle et rapide des premières mesures.

Fin du quinquennat : intervention de l’agence sur 1 000 territoires

Contact : Chloé Mathieu

Date: 
Lundi, 10 septembre, 2018
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France Territoires rapport Morvan1.74 Mo