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Europe et international

Politique européenne de cohésion et fonds européens : les premières difficultés apparaissent

14/03/2019
A l’initiative de l’AdCF et de France urbaine, le pôle Europe Joubert s’est à nouveau réuni le vendredi 22 février 2019 pour un point d’étape de la préparation de la prochaine période de programmation européenne, 2021-2027. L’occasion de clarifier certaines propositions de la Commission et de poser les premiers éléments d’un cadre de dialogue avec le Commissariat général à l’égalité des territoires (CGET) et Régions de France. Si la reconnaissance de la responsabilité des territoires urbains semble progresser, certains signes laissent penser que tout n’est pas encore gagné.
Une programmation orientée vers l’économie et la transition énergétique
Présidée par les élues référentes Frédérique Bonnard Le Floc’h, vice-présidente de Brest Métropole et Anne Terlez, vice-présidente de la communauté de Seine-Eure, cette rencontre a d’abord permis à Alain Van Raek, représentant de la Direction générale des politiques régionales et urbaines (DG REGIO), de clarifier certaines propositions de la Commission (cf présentation). Un exercice utile pour lever les doutes et mieux comprendre les marges de manœuvre qui seront laissées aux Régions – en tant qu’autorité de gestion – et aux intercommunalités – en tant que responsables de stratégie urbaine intégrée.
 
La concentration thématique sera bien calculée à l’échelle de chaque pays. La France et l’ensemble de ses Régions devront donc concentrer :
  • au moins 60% de l’ensemble de l’enveloppe de crédits Feder à l’objectif stratégique n°1 (aide aux PME, recherche, numérique, aide à la création d’entreprise, à l’internationalisation, à la réindustrialisation…),
  • et, plus largement, 85% aux objectifs n°1 et n°2 (énergies, climat, efficacité énergétique, économie circulaire…).
La programmation 2021-2027 aura donc une coloration développement économique, transition énergétique et adaptation au changement climatique très marquée. Ce qui correspond plutôt aux projets de territoire portés par nos communautés et métropoles. A noter, en revanche, que les solutions de mobilités, même douces, ne sont pas intégrées à l’objectif n°2 et, dans le « langage européen », sortent de la concentration thématique.
   
Ainsi, il ne reste alors que 15% maximum de l’enveloppe de crédits Feder pour traiter des trois autres objectifs stratégiques :
  • objectif n°3 : mobilité, multimodal, transport durable, sécurité routière, haut-débit…
  • objectif n°4 : accès à l’emploi, formation, inclusion sociale (en lien avec le Fonds social européen)
  • objectif n°5, correspondant à l’objectif territorial : cohésion des territoires urbains, péri-urbains, de littoral…
Objectif territorial : objectif « poubelle » ou objectif « bonus » ?
L’objectif stratégique n°5, dit aussi objectif territorial est l’une des nouveautés de la future programmation. Illustrant, selon la Commission, la reconnaissance toujours accrue du fait territorial dans les politiques européennes, il vient compléter l’autre mesure accordée à l’urbain : l’allocation de 6% minimum des crédits.
 
Pourtant les réactions des communautés et métropoles présentes lors de la rencontre restent mitigées et des questions se posent quant à son utilité et sa plus-value, au regard notamment de la concentration thématique vers les deux premiers objectifs.
Pour éclairer ce débat, voici deux schémas, présentant deux options possibles, certes théoriques mais qui peuvent aider à comprendre.
 
La première option est celle que l’on peut qualifier de « objectif poubelle ».
Dans ce cas, l’objectif territorial ne sert qu’à restreindre l’attention des communautés et métropoles vers celui-ci. Dans lequel pourraient se retrouver uniquement quelques sous-thèmes extraits des autres objectifs stratégiques. Cette solution ne répondrait en rien à l’objectif de meilleure territorialisation des politiques européennes ni même à celui de démarche intégrée, tant promue par la Commission.
 
Schéma option 1, « objectif poubelle » :

La seconde option, celle de « l’objectif bonus » pourrait se révéler particulièrement intéressante, pour les Régions comme pour les territoires urbains.
Dans celle-ci, les communautés et métropoles ont un accès facilité à l’ensemble de la programmation, dont évidemment les deux premiers objectifs, via par exemple l’utilisation d’un outil tel que pourrait être « l’investissement territorial intégré » et dans le cadre réglementaire de l’allocation à l’urbain (6% minimum, aujourd’hui environ 10%).
L’adéquation entre les initiatives locales et le cadre régional est ainsi rendue possible, la programmation et la consommation des crédits alors bien meilleures.
 
De plus, l’objectif territorial valorise sa plus-value, soit en se positionnant comme un bonus pour certains territoires spécifiques dont l’intensité des problèmes mérite une attention particulière, soit en permettant de cofinancer des projets relevant de la sécurité urbaine, du patrimoine ou de la culture, trois thèmes que l’on ne retrouve pas par ailleurs.

Schéma option 2, « objectif bonus » :

Les prochaines grandes étapes de préparation
Si le cadre budgétaire 2021-2027 n’a pas encore été arrêté, les propositions actuelles de la Commission accordent à la France une enveloppe de crédits Feder et Fse d’environ 16 milliards d’euros, soit une baisse relativement modeste, notamment en comparaison de certains de nos voisins.
Cependant rien n’est encore joué, côté européen (incertitudes grandissantes sur le Brexit) comme côté français. Car si les politiques européennes émanent bien de propositions de la Commission, validées par le Conseil, un grand nombre de sujets sont à traiter à l’échelle nationale.
 
Le premier d’entre eux est celui de l’architecture de gestion des fonds européens. La programmation actuelle et les programmations passées sont riches d’enseignements. Prenons l’exemple, pour 2014-2020, du transfert de la gestion des crédits Feder, Feader et d’une partie du Fse aux Régions : les conditions n’ont pas été réunies pour faciliter ensuite la réussite de la programmation. Adoption tardive des règlements, problèmes sur les aides d’Etat, en pleine période de fusion de certaines Régions… Ces éléments ont clairement plombé le démarrage de la programmation, dont les conséquences continuent de se faire ressentir aujourd’hui.
 
Malgré ce constat, l’Etat n’a pas encore déterminé et officialisé le « qui fait quoi » pour 2021-2027, entre les Régions, l’Etat et ses services déconcentrés ou les Départements. Cette question se pose avec d’autant plus d’acuité sur la gestion du Fonds social européen, aujourd’hui éclatée entre Région (sur la formation), DGEFP et ses DIRECCTE (sur l’emploi) et Département (sur l’inclusion). Un morcellement des autorités de gestion qui ne garantit pas une utilisation efficace de ces crédits et qui mériterait aujourd’hui d’être questionné. C’est le sens du courrier adressé par les présidents de l’AdCF et France urbaine au Premier ministre, au lendemain de cette rencontre du groupe Europe Joubert. « L’officialisation de cette architecture et de la répartition des responsabilités entre Régions et Etat notamment est une condition indispensable pour que l’ensemble des acteurs impliqués dans les politiques de cohésion puissent adapter au mieux les orientations européennes à leurs contextes locaux et régionaux et ainsi être prêts, collectivement, au 1er janvier 2021 ».
 
Le dialogue entre acteurs français
L’architecture de gestion doit permettre, ensuite, de passer à l’élaboration de l’accord de partenariat (document cadre signé entre la Commission et chaque Etat membre) et les programmes opérationnels régionaux. Ces derniers doivent être déposés une fois l’accord de partenariat publié, la Commission ayant ensuite trois mois pour les valider.
 
Ce calendrier et ses contraintes (auxquelles on peut ajouter les élections locales de 2020, régionales de 2021) soulignent que nous ne disposons, collectivement, que de peu de temps utile pour construire une politique européenne de cohésion en phase avec nos enjeux régionaux et locaux.
C’est ici que l’impératif de co-construction est le plus grand, pour éviter les retards, les risques de dégagement d’office mais aussi la mobilisation de crédits européens au profit de projets de territoire ambitieux.
 
La qualité du partenariat régional aura toute son importance. Il appartiendra à chaque partenariat régional d’adapter au mieux les orientations européennes, en espérant que le niveau national permette une certaine marge de manœuvre, une certaine différenciation dans l’application du fait urbain et territorial par exemple.
 
Il est aujourd’hui possible d’identifier des exemples de dialogue réussi entre Régions et intercommunalités, dans le champ du développement économique, des mobilités, de l’aménagement de l’espace. Ces initiatives doivent nous inspirer pour imaginer le modèle de co-construction des futurs programmes opérationnels régionaux.
Voilà l’ambition que se donnent AdCF et France urbaine pour les prochaines semaines de travail.
 
Contacts :

Kader Makhlouf, France urbaine
k.makhlouf@franceurbaine.org

Romain Briot, AdCF
r.briot@adcf.asso.fr