Share
Finances et Fiscalité
Développement économique

PLF 2021 : des attentes pas encore satisfaites

30/09/2020

 Auditionnée par le rapporteur général du budget, France urbaine a exprimé ses premières analyses et attentes sur le PLF 2021.

Dès le lendemain de l’adoption du projet de loi de finances 2021 (PLF 2021) en Conseil des ministres le 28 septembre 2020, le rapporteur général du budget de l’Assemblée nationale, Laurent Saint-Martin, a auditionné France urbaine. L’occasion pour l’association d’exprimer ses premières analyses et attentes sur un texte dont l’examen parlementaire débutera dès le 6 octobre en commission et le 12 octobre en séance publique pour, comme tous les ans, s’achever à la veille des fêtes de Noël.
 
Si l’on pouvait s’attendre à ce que le texte reprenne certaines propositions du rapport Cazeneuve, il n’en est rien. France urbaine a déjà eu l’occasion d’exprimer le bien fondé de celles-ci, et tout particulièrement de la n°10 (« accorder un soutien spécifique et fort aux transports publics … ») et de la n°19 (« reconduire en 2021 la garantie de ressources crée pour les collectivités du bloc communal … »).
 
Autorités organisatrices de la mobilité : des attentes fortes exprimées
 
A l’issue de la 3ème loi de finances rectificative pour 2020 (LFR3) promulgué fin juillet, « on constate une iniquité territoriale inacceptable » sur la question des autorités organisatrices de la mobilité (AOM), confrontées à une perte du versement mobilité et au recul des recettes tarifaires, a rappelé Jean-Luc Moudenc lors de la conférence de presse de France urbaine du 10 septembre 2020. Pour mémoire, du fait de la rédaction retenue par l’article 21 de la LFR3, seules les AOM organisées en syndicats mixtes vont être bénéficiaires de la compensation au titre de la clause de sauvegarde des recettes locales. Il s’agit désormais de rebondir sur les mesures dont va bénéficier Ile-de-France mobilité (compensation des pertes prévisionnelles de versement mobilité et octroi d’une avance remboursable visant à faire face au recul des recettes tarifaires) et de donner ainsi une suite opérationnelle aux demandes exprimées conjointement par France urbaine, l’AdCF et le GART dans leur communiqué de presse du 14 septembre. A ce titre, il est essentiel de relever que le gouvernement a indiqué sans ambiguïté aux associations d’élus qu’il proposerait rapidement une réponse à même d’être adoptée par le législateur.
 
La LFR3 contient des dispositions au bénéfice des collectivités d’outre-mer, des territoires touristiques, ainsi que des AOM organisées en syndicats mixtes, qui représentent seulement 8% des AOM. Par contre, la LFR3 est restée sans réponse sur l’aide aux villes-centre, tout particulièrement confrontées aux pertes de recettes tarifaires, comme le relève le rapport Cazeneuve. Pour France urbaine, c’est une première raison pour refuser que le PLF 2021 demeure muet sur le sujet : l’impact budgétaire et financier de la crise sanitaire ne s’est malheureusement pas arrêté fin juillet avec la promulgation de la 3ème LFR. La seconde motivation est la nécessité de contribuer à la réussite de la mise en œuvre du Plan de relance.
 
Une amputation prévisible de la capacité d’autofinancement des villes et grandes agglomérations
 
La problématique est connue : la chute annoncée de certaines ressources fiscales en 2021 va amputer la capacité d’autofinancement des villes et agglomérations, lesquelles ne seront, de ce fait, pas en mesure d’être pleinement au rendez-vous du plan de relance. C’est pour éviter ce scénario que France urbaine attend du gouvernement qu’il propose une réponse « assurantielle » afin de faire en sorte que l’exercice 2021 ne soit pas synonyme d’inflexion à la baisse de l’effort d’équipement des communes et EPCI. En effet, ce sont les incertitudes budgétaires et financières découlant de l’impact à venir de la crise qui rendent aujourd’hui potentiellement frileuses les villes, communautés et métropoles. A cet égard, les gestionnaires locaux ont un comportement similaire à celui des autres agents économiques, entreprises et ménages.
 
Si l’on prend l’exemple de la Cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE), son recul pour 2021 est chiffré à -12% d’après le rapport Cazeneuve. Il ne s’agit que d’une évolution moyenne. Ce qui préoccupe les gestionnaires locaux est l’impact de la baisse de CVAE sur le territoire, de leur communauté ou métropole, et selon leur niveau relatif d’épargne brute. Force est de constater que, d’une part, du fait d’une évolution locale de la CVAE qui est fonction de tissus économiques locaux potentiellement différents ici et là et, d’autre part, parce que la CVAE à venir va dépendre de comportements déclaratifs / paiement d’acomptes des entreprises qui ne sont pas homogènes, la seule certitude est que l’écart-type des évolutions réelles de CVAE va s’accroître. Pour France urbaine, c’est dans une temporalité qui est celle de l’examen du PLF2021 qu’il est important d’apporter une réponse opérationnelle à un besoin essentiel de visibilité.
 
Le débat ne devrait pas porter sur le bien-fondé de l’introduction d’une telle disposition dans le PLF 2021 mais sur les modalités à privilégier : compensation de pertes de recettes fiscales ciblées ou bien avance remboursable. Pour mémoire, ainsi qu’il est écrit dans le rapport d’évaluation du décret d’application -relatif aux avances remboursables de Droits de mutation à titre onéreux (DMTO) aux départements prévues par l’article 25 de la 3ème LFR, présenté au Comité des finances locales du 7 septembre : « le dispositif ne présente pas de coût pour l’Etat in fine car l’avance est remboursable ».

Coup de projecteur sur les 11 articles du PLF 2021 concernant plus particulièrement les finances des grandes villes, grandes communautés et métropoles
 
Les articles 3 et 4 portent sur les impôts économiques locaux et plus précisément sur la réforme du calcul des valeurs locatives des locaux industriels. Si le mécanisme de neutralisation pour les budgets locaux qui est proposé a le mérite de préserver le lien de territorialisation entre le développement d’un établissement industriel et sa traduction dans le budget local, il est regrettable qu’il n’intègre pas les évolutions de taux. Plus qu’un enjeu financier pour Bercy, il s’agit là d’un signe manifeste de défiance à l’égard des collectivités. France urbaine se mobilisera, avec l’ensemble des associations, pour que cette réforme ne soit pas, une fois de plus, synonyme d’amputation du levier fiscal local.
 
A contrario, la bonne surprise du PLF 2021 est, s’agissant des communes et EPCI, l’absence de ponction traditionnellement opérée ces dernières années au titre des « variables d’ajustement » (articles 22 et 23). Peut-être faut-il y voir un lien avec l’énergie déployée l’an passé par l’association à s’élever contre l’amputation de la compensation versement transport (VT), ainsi que contre le caractère antipéréquateur du prélèvement opéré sur la DCRTP des EPCI ?
 
Les mesures relatives à la fiscalité locale ne se limitent pas à la réforme des valeurs locatives des locaux industriels. Ce PLF comprend, comme à l’accoutumé, un article dédié à la suppression de « petites taxes » (article 16). Pour autant, et c’est heureux, il ne cible cette année aucun impôt local. Seul est supprimé (à l’article 44) le versement pour sous densité. Cette suppression découle d’une très faible appropriation locale d’un dispositif manifestement mal né (en 2012). Pour autant, alors que l’enjeu de la lutte contre l’artificialisation des sols et la sous densité est plus que jamais d’actualité, il n’eut peut-être pas été inutile de proposer un outil fiscal alternatif dans la boîte à outils des exécutifs locaux …
 
L’article 43 est dédié à la taxe d’aménagement (TA). En proposant de transférer des directions départementales des territoires vers les directions départementales des finances publiques, la liquidation de l’impôt, il s’agit de faire suite aux préconisations d’un récent rapport du Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD), lequel faisait lui-même suite aux alertes que les membres de France urbaine remontaient aux administrations quant aux dysfonctionnements constatées dans le processus de liquidation et recouvrement de cette taxe. Ainsi, cette disposition est en soi appréciable. Pour autant, il conviendra de s’assurer que la mesure n’est pas synonyme d’effet technique de gap de trésorerie susceptible d’être défavorable aux budgets locaux.
 
L’article 13 porte sur les taxes locales sur la consommation finale d’électricité (TLCFE). Dès 2021, celles-ci disparaîtront et les collectivités recevront, à due concurrence, une quote-part de la taxe nationale désormais unique. Cette perspective d’amputation de levier fait douloureusement écho à des réformes successives synonymes de reniement de l’autonomie fiscale des collectivités. Pour autant, cette fois-ci, le fait générateur de la suppression des TLCFE ne s’avère pas politique mais strictement juridique : il s’agit d’une mise en conformité avec les directives européennes d’harmonisation des tarifs. S’agissant des grandes collectivités, celles-ci ont toutes optées pour le coefficient maximal, dès lors le levier fiscal est devenu virtuel.
 
Dernière disposition de ce PLF relative à la fiscalité locale : l’ouverture d’une nouvelle possibilité d’exonération de la cotisation économique territoriale (CET) à l’article 42. Ce nouveau dispositif est justifié en ces termes dans l’exposé des motifs : « en permettant aux collectivités locales de décaler –de 3 ans supplémentaires- l’entrée dans l’imposition à la CET (CFE et CVAE) des nouveaux investissements fonciers des entreprises, la mesure contribuera au soutien de la reprise et à l’accroissement de l’activité des entreprises. Il appartiendra à chacune des collectivités d’apprécier la pertinence d’un telle disposition. En première analyse, elle peut apparaître comme synonyme de nouvelle étape dans le mitage de la matière fiscale locale et de levier supplémentaire accordé aux entreprises pour mettre en concurrence les territoires.
 
Deux articles portent plus précisément sur les fonds de concours et prélèvements sur recettes aux collectivités : l’article 57 relatif à l’automatisation du FCTVA et l’article 58 sur les dotations (différentes composantes de la DGF et dotations d’investissement) ainsi que sur les indicateurs mise en œuvre pour leur répartition et les mécanismes de péréquation.
 
S’agissant de l’automatisation du Fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA), après les reports successifs issus des lois des finances de 2019 puis de 2020, il s’agit cette fois-ci d’enclencher la réforme : passage d’une éligibilité selon la nature juridique des dépenses à une logique d’imputation comptable. Celle-ci sera en définitive mise en œuvre de façon progressive sur 3 ans : en 2021, automatisation pour les collectivités en régime de versement dit d’année « n », en 2022 pour celle qui sont en « n+1 » et en 2023 pour celles en « n+2 ». Cette progressivité est doublement justifiée : afin de faire bénéficier les collectivités en « n+1 » et « n+2 » d’éventuels ajustements techniques et, surtout, afin de lisser ce que l’exposé des motifs qualifie de surcoût résiduel pour le budget de l’Etat (l’augmentation de la ligne FCTVA au budget 2021, à savoir, + 546 M€, s’explique par l’inflexion à la hausse des investissements récents mais aussi par ce « surcoût »). France urbaine se félicite de l’engagement de la réforme (à terme « gagnant / gagnant ») mais sera vigilante pour examiner le « décret de périmètre » qui devrait être présenté au CFL d’ici la fin de l’année, et souhaite poursuivre le dialogue avec l’Etat pour obtenir des réponses à des interrogations pointues que les techniciens des collectivités locales ont identifiées.
 
En ce qui concerne les différentes enveloppes de dotations et de péréquation, les articles 57 (et 23) du PLF 2021 proposent un « copié collé » de la loi de finances 2020. A savoir : une reconduction des autorisations d’engagements pour les dotations d’investissement (1 046 pour la DETR, 570 M€ pour la DSIL et 150 M€ pour la DPV) et un montant de DGF inchangé (nonobstant les traditionnels ajustements de périmètres). Au sein de la DGF, la DSU, la DSR et la dotation d’intercommunalité connaîtront les mêmes évolutions en 2021 qu’en 2020 (respectivement +90M€, +90M€ et +30M€, laissant présager une diminution de la dotation forfaitaire et de la CPS). De plus le « besoin de financement interne » sera impacté par l’augmentation de la DACOM (plus précisément de la dotation de péréquation des départements d'outremer créee en 2020) afin de « réaliser en 2021 le tiers du rattrapage restant à réaliser ».
 
Enfin, l’article 57 comprend le toilettage juridique de la définition des indicateurs découlant des réformes fiscales. Certes cette neutralisation des effets de bords ne rentrera en vigueur qu’en 2022 mais l’Etat a opportunément considéré qu’elle pourra ainsi « faire l’objet d’évolutions en loi de finances pour 2022 en fonction des échanges qui se poursuivront l’année prochaine ».

Deux échéances sur les tablettes, le 8 octobre 2020
 
France urbaine organise le 8 octobre prochain à l’attention de ses membres une réunion dédiée au PLF 2021. Ce sera ainsi l’occasion de croiser la lecture des adhérents et, surtout, de prioriser les amendements que l’association proposera aux parlementaires, tant pour corriger des dispositions qui le mériteraient, que pour enrichir le PLF 2021 de préoccupations partagées qui sont absentes du texte. Cela pourrait concerner, par exemple, la problématique de la sous occupation des logements en zones très denses, laquelle invite à reconsidérer les plafonds de tarifs de taxe de séjour sur certains meublés, ainsi que le taux maximum de majoration de taxe d’habitation résidences secondaires dans des zones très ciblées, en cohérence avec une nécessité croissante de recherche de réponses différenciées à des problématiques territoriale hétérogènes.
 
Hasard du calendrier, ce sera ce même 8 octobre que France urbaine, en la personne de François Rebsamen, sera de nouveau auditionnée, cette fois-ci par Jean-René Cazeneuve et Christophe Jerretie, co-rapporteur de la mission Relations avec les Collectivités Territoriales (RCT).