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Finances et Fiscalité

PLF 2020 : Les apports du Sénat témoignent d’une réelle écoute des préoccupations des collectivités locales

28/11/2019

Le 26 novembre 2019, le Sénat a, en première lecture, adopté la première partie du projet de loi de finances pour 2020.

La première partie du projet de loi de finances pour 2020 a été adopté au Sénat dans une version substantiellement et opportunément amendée s’agissant des dispositions concernant les finances et la fiscalité locales.
 
Eu égard aux préoccupations exprimées par France urbaine lors de ses différentes auditions (par la commission des finances et la commission des lois), le texte du Sénat intègre la quasi-totalité des souhaits et amendements proposés par l’association (lesquels ont notamment été défendus par Christine Lavarde, sénatrice des Hauts-de-Seine).
 
Une exception, et donc un regret, cependant en ce qui concerne la subordination de la politique fiscale sur les résidences secondaires à celle menée auprès des entreprises. L’amendement de France urbaine n’a pas été adopté du fait d’un avis défavorable du rapporteur général Albéric de Montgolfier, lequel avis a été fondé non pas sur une divergence d’analyse (« cette règle de lien peut conduire à faire varier l’imposition pesant sur les entreprises, au titre de la TFPB, en fonction de la politique de taux souhaitée concernant les résidences secondaires ») mais parce que le prisme territorial d’une majorité de sénateurs (pour qui une hausse de taux sur la –future- taxe d’habitation résidences secondaires –THRS- est d’abord perçue comme relevant de l’optimisation budgétaire) n’est pas celui privilégié par France urbaine. S’agissant des territoires en « zones tendues », la politique fiscale THRS est avant tout l'un des outils de lutte contre la sous-occupation des logements.
 
Le Sénat décale à 2022 le basculement des collectivités dans une nouvelle architecture de ressources
 
Bien plus que les députés, qui n’ont bénéficiés que de quelques jours pour s’approprier un article 5 du PLF dont la complexité a rarement été atteinte (520 alinéas et 25 pages !), les sénateurs ont eu le loisir de décortiquer le schéma de réforme fiscale locale proposé par le gouvernement. Ils ont par conséquent pris la mesure de l’importance des « effets de bords » découlant de la suppression de la taxe d’habitation (en premier lieu sur la répartition des dotations et les dispositifs de péréquation).
 
Cela a conduit la Haute Assemblée, au travers d’amendements identiques défendus par différents bancs, à retenir un parti pris selon lequel « plutôt que de voter de dispositions imparfaites et d’y apporter ensuite des correctifs, il serait raisonnable de disposer de deux années de simulations supplémentaires ». Aussi, les sénateurs ont voté le report, de la mise en œuvre de la nouvelle architecture de ressources, d’un an, de 2021 à 2022. Il est à noter que cette disposition est sans incidence pour les contribuables car ce n’est qu’en 2023 que la taxe d’habitation au titre des résidences principales ne sera plus acquittée.

La compensation "à l’euro près" : mettre la loi en adéquation avec les propos gouvernementaux
 
On le sait, l’engagement de compensation à l’euro près n’était pas satisfait dans le texte adopté par l’Assemblée nationale. Il est donc revenu au Sénat d’apporter les corrections attendues par les gestionnaires locaux, soit, sans exhaustivité :
 

  • L’effacement de « l’année blanche » s’agissant de la quote-part de TVA qui sera attribuée aux EPCI. L’amendement adopté prévoit la revalorisation en « fonction de l’inflation, afin de s’approcher plus fidèlement du montant des recettes qu’auraient perçu les EPCI en n ». Le fait de choisir la voie d’un « proxi » (inflation) plutôt que la référence directe à l’année n permet de couper court aux considérations purement techniques qui avaient été invoquées par le ministre à l’Assemblée pour ignorer la problématique de l’année blanche. Le bénéfice de cette disposition est chiffré à 124 M€ par le Sénat pour les seuls EPCI (des amendements similaires ont été adoptés au bénéfice de la ville de Paris, de la métropole de Lyon et des départements).
  • Le maintien du droit en vigueur pour la revalorisation des valeurs locatives des locaux d’habitation en 2020 (sur la base d’une estimation actualisée de l’indice des prix à la consommation harmonisé (IPCH) de novembre à 1,2%, l’adoption de l’amendement du Sénat conduit très précisément les budgets communaux à ne pas être privé d’une ressource s’élevant à 246 M€).
  • L’optimisation de la prise en compte des rôles supplémentaires.
  • La sécurisation du mécanisme de garantie prévu en cas d’évolution à la baisse de la TVA nationale.

On relèvera que face aux très « bercy-iens » avis défavorables que le ministre au banc a été contraint de formuler sur les différents amendements adoptés pour que les budgets locaux ne soient pas lésés, un des principaux acteurs de la réforme, Alain Richard, s’est exprimé en ces termes : « il serait dommage de jeter la suspicion sur la compensation totale avec de tels grains de sables » …
 
Enfin, sur un registre similaire, celui de la non pénalisation sans cause des budgets locaux, on peut par ailleurs se féliciter de l’initiative du rapporteur général consistant, le Sénat à modifier l’article (5 ter) portant sur la reconduction de l’allègement fiscal dite « demie-part des veuves » : « en traitant le sujet par dégrèvement plutôt que par exonération, c’est une moindre recette de l’ordre de 56 M€ pour le bloc communal qui est évitée ».
 
Logement social : éviter l’effet de découragement
 
Le travail de sensibilisation sur les conséquences de la réforme fiscale sur les programmes HLM avait conduit les députés à adopter un amendement de Stella Dupont conduisant à ce que le rapport du gouvernement au parlement soit enrichi d’un chapitre sur la problématique de construction des logements sociaux. Il s’agissait d’une reconnaissance de la réalité du problème, mais sans esquisse de solution.
 
Le Sénat a précisé l’analyse[1], et inscrit son traditionnel amendement permettant la pleine compensation des exonérations longue de foncier bâti en faveur des logements sociaux dans ce nouveau contexte anxiogène pour le développement de l’offre HLM. A noter que les arguments mis en avant par le ministre pour justifier l’avis défavorable du gouvernement (« la commune demeurera susceptible de tirer un bénéfice budgétaire de la construction neuve HLM du fait de l’incidence positive sur sa DSU … ») n’ont pas, aux yeux des élus, semblé être à la hauteur de l’enjeu.
 
Variables d’ajustements et baisse des compensations 
 
Aux côtés du Groupement des autorités responsables de transport (GART) et de l’Assemblée des communautés de France (AdCF), France urbaine s’était tout particulièrement mobilisée pour dénoncer la ponction de 43 millions d'euros opéré sur la dotation de compensation versement transport (DC-VT). Malgré un large relais de cette préoccupation à l’Assemblée, aucun amendement, même pas ceux défendus par des députés du parti gouvernemental (Benoît Simian notamment) a échappé à l’intransigeance de l’exécutif.
 
Face à ce mur, le Sénat a abordé différemment le sujet en réinterrogeant la légitimité du fait générateur. A ce titre, il a choisi de focaliser ses griefs (« il s’agit d’un dévoiement de l’utilisation des variables d’ajustement pour financer des décisions prises unilatéralement par le gouvernement sans concertation préalable ») sur deux des lignes de « besoin de financement » :
 

  • la refacturation aux budgets locaux de la hausse de la dotation élus locaux (DPEL), prévue dans la perspective de l’adoption de la loi Lecornu ;
  • la « vente forcée » que représente la refacturation aux budgets locaux de l’intégration de l’indemnité, optionnelle, de conseil au comptable public, dans les salaires des fonctionnaires.

Ces deux lignes totalisent 35 millions d'euros et le Sénat a voté la minoration à due concurrence de la ponction sur la DC-VT. Au travers d’un communiqué de presse en date du 28 novembre, les associations d’élus ont « salué la limitation de la baisse de la compensation et appelé les parlementaires à aller jusqu’au bout de la démarche » (d’annulation de la ponction).