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Cohésion territoriale

Les SEM et SPL à nouveau sécurisées grâce à la mobilisation des acteurs locaux

16/05/2019

Un vote conforme qui sécurise les EPL, mais un travail sur l’économie mixte doit être poursuivi.

Un arrêt du Conseil d’Etat avait remis en cause le cadre juridique des SPL

Dans un arrêt du 14 novembre 2018, le Conseil d’Etat avait considéré qu’une collectivité ne pouvait participer au capital d’une Société publique locale (SPL) que si l’ensemble de l’objet social de la société relevait des compétences de la collectivité. Cet arrêt, qui avait beaucoup surpris par sa rédaction lapidaire eu égard à l’importance de ses conséquences, mettait en situation d’insécurité juridique la quasi-totalité des SPL du bloc local qui associent par nature communes et intercommunalités. Ces sociétés ne pouvaient plus prendre le risque d’un acte juridique ayant vocation à être transmis au contrôle de légalité, et les collectivités avaient suspendu certains projets dans l’attente d’une clarification.
En effet, selon la loi, une commune ne pouvait pas être actionnaire d’une SPL ayant pour seul objet une compétence qu’elle aurait entièrement transférée à l’EPCI. En revanche, rien dans la lettre et l’esprit de la loi n’interdisait qu’une commune soit actionnaire d’une SPL dont l’objet social couvrirait, par soucis de mutualisation, à la fois des compétences communales et intercommunales. C’est cette interprétation classique que le Conseil d’Etat avait remis en cause dans un considérant de principe indiquant qu’une collectivité ne pouvait participer au capital d’une Société publique locale (SPL) que si l’ensemble de l’objet social de la société relevait des compétences de la collectivité, semblant confondre « l’objet social » du droit des sociétés avec « la compétence » du CGCT. Avec un tel raisonnement c’était non seulement les SPL mais également les SEMs qui voyaient la composition de leur actionnariat remis en cause.

Une proposition de loi déposée par les sénateurs pour sécuriser rapidement les collectivités et leurs outils territoriaux

Dès décembre, Jean-Luc Moudenc s’était adressé à Jacqueline Gourault pour la sensibiliser à cet enjeu. Dans sa réponse, la ministre s’était dite « parfaitement consciente de l’inquiétude légitime que cette décision suscite ». Parallèlement, Julien Denormandie avait déclaré devant le congrès de la Fédération des EPL que « le gouvernement est en train d’examiner [ce sujet] avec une préoccupation majeure [...] qui est de ne pas mettre à mal un modèle et un tissu d’acteurs dont nous avons un grand besoin pour réussir nos politiques publiques ».
Sans attendre le gouvernement, l’ensemble des groupes politiques du Sénat se sont mobilisés, avec le soutien de la Fédération des EPL et des associations de collectivités, pour déposer une proposition parlementaire visant à sécuriser l’actionnariat des SPL et des SEM. Le texte sénatorial précisait que « Lorsque l’objet de ces sociétés inclut plusieurs activités, celles‑ci doivent être complémentaires. La réalisation de cet objet concourt à l’exercice d’au moins une compétence de chacun des actionnaires. »
A la demande de France urbaine, les SPLA (SPL d’aménagement) ont été ajoutées au texte afin de sécuriser l’ensemble de la boite à outils de l’économie mixte. Seuls deux autres amendements (visant à faire bénéficier les entreprises d’outre-mer de la sécurisation apportée par le texte et régularisant des situations postérieures à l’arrêt du Conseil d’Etat et antérieures à la publication de la loi), ont été ajoutés. En effet, pour les sénateurs, il ne s’agissait pas d’ouvrir le chantier de la modernisation du cadre de l’économie mixte, mais de redonner rapidement une sécurité juridique aux entreprises publiques locales. Dès lors, en limitant le texte à cet objet, l’objectif était d’obtenir un vote en termes identiques par les députés ou, le cas échéant, une commission mixte paritaire conclusive.

Cependant, le Gouvernement avait déposé des amendements ne répondant pas à l’objectif de sécurisation juridique

Tous les contacts avec les ministres et leurs cabinets avaient laissé croire à une préoccupation partagée face à la paralysie des entreprises publiques locales causée par l’insécurité juridique induite par l’arrêt du Conseil d’Etat. La surprise fut donc été complète quand le Gouvernement déposa deux amendements visant à introduire l’exigence que les SPL/SEM consacrent « une part significative et régulière de leur activité » à chacune des compétences de leurs actionnaires. Par ces amendements, le Gouvernement souhaitait empêcher qu’une collectivité soit actionnaire majoritaire d’une SEM/SPL dont l’objet social serait à 99% étranger à ses compétences, contournant ainsi l’esprit des lois de décentralisation. Cependant, dès lors que l’objectif de la proposition de loi était de parvenir à une pleine clarification, l’intégration de la notion de « part significative » aurait été de nature à générer des interprétations jurisprudentielles contradictoires et ne répondait donc pas à l’objectif de sécurisation juridique des entreprises juridiques locales. Après avoir repoussé les amendements du gouvernement, le Sénat a voté à l’unanimité la proposition de loi en première lecture le 4 avril 2019.
L’enjeu était alors d’obtenir un vote conforme à l’Assemblée nationale. France urbaine fût, aux côtés de la Fédération des EPL, en première ligne des associations de collectivités qui se sont mobilisés pour convaincre les députés et le Gouvernement, à la fois la fois lors des auditions et par un courrier de Jean-Luc Moudenc au Premier ministre en amont de l’arbitrage interministériel.

Un vote conforme qui sécurise les EPL, mais un travail sur l’économie mixte à poursuivre

Le 9 mai, le Gouvernement ayant retiré ses amendements en séance, l’Assemblée nationale a donc adopté la proposition de loi du Sénat sans modification. Les deux chambres ayant adopté un texte identique, et une saisine du Conseil constitutionnel étant peu probable, la loi va pouvoir être promulguée rapidement, permettant de redonner la sécurité juridique nécessaire aux SPL, SEM et SPLa. Les communes pourront rester actionnaires aux côtés de leur intercommunalité même si elles n'ont plus l'ensemble des compétences couvertes par l'objet social. Les SEM et SPL pourront donc continuer à jouer leur rôle d'outil d'intégration et de mutualisation aux services des politiques publiques des territoires.
Il est à noter que, lors des discussions avec le Gouvernement et la Fédération des EPL, France urbaine a soutenu l'idée d'un nouveau texte, début 2020, visant à renforcer la transparence, la gestion des risques et le contrôle par l'actionnaire public.