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Santé
Alliance des territoires
Fonction Publique Territoriale

Face au Covid, l’Etat ne doit pas faire cavalier seul

25/09/2020

 Depuis le début de la crise sanitaire, France urbaine réunit régulièrement ses membres sur les plans métropolitains de lutte contre le Covid-19.

Le principe d’une territorialisation renforcée face à la reprise épidémique a été recommandé par le Haut Conseil de la Santé Publique (HCSP) dans son avis du n°8 du 27 juillet 2020 et reprise par le Premier ministre le 7 août dans une lettre adressée aux Préfets en leur demandant d’élaborer avec les métropoles des plans territoriaux de lutte contre le Covid. Cette initiative a été saluée par France urbaine car il reconnaissait enfin le rôle des collectivités locales et l'importance de la transversalité entre les pouvoirs publics dans la gestion de crise, conformément aux demandes des élus urbains.
 
Si l’élaboration de ces plans, dont certains restent en cours de finalisation, a globalement permis un meilleur dialogue et partage d’informations entre le Préfet, l’Agence régionale de santé (ARS) et les responsables des grandes villes et métropoles, il n’en demeure pas moins que les mesures les plus lourdement impactantes pour le territoire restent bien souvent prises de manière unilatérales par l’Etat, remettant en cause le principe de collégialité qui a présidé à l’élaboration très hétérogène de ces documents.
Face à l’urgence sanitaire, le meilleur moyen d’anticiper et de répondre à la circulation du virus réside dans le renforcement du dialogue entre l’Etat et ses services déconcentrés, l’ARS et les élus locaux. Ce dialogue, impératif, ne saurait s’effacer au profit de décisions nationales unilatérales. Si tout seul on va plus vite, ensemble on va plus loin. L’aggravation de la situation sanitaire impose de renforcer plus que jamais la coordination entre l’Etat les grandes villes, et non pas de s’en exonérer.
 
Elaboration des pactes métropolitains Covid-19 : une grande hétérogénéité suivant les préfectures
 
La réunion du 26 août dernier a permis d’identifier une grande hétérogénéité dans l’élaboration de ces documents, notamment dans la posture de l’Etat :
 

  • Sur les délais : à cause des difficultés dans la diffusion du courrier, selon les métropoles, le travail a commencé entre la deuxième et la dernière semaine d'août alors qu’un retour était attendu pour le 31 août, certains territoires n’ont donc disposé que de quelques jours pour travailler ;
  • Sur le portage : le préfet a pu s’en saisir directement en prenant personnellement l’attache de l’autorité territoriale. C’est bien souvent le secrétaire général de la préfecture qui s’est rapproché de la direction générale de la collectivité. Toutefois, dans certaines préfectures, ce dossier a pu être confié à un stagiaire. A noter qu’un préfet a indiqué à son autorité territoriale que, selon lui, le plan métropolitain n’était qu’un outil de communication pour rassurer la population, sans réelle portée opérationnelle ;
  • Sur le partage de l’information : le document « Stratégie de réponse ciblée et graduée à une reprise épidémique de covid-19 » était indiqué comme étant de « diffusion restreinte ». Certaines préfectures ont estimé que ce document de 160 pages était indispensable à la rédaction du « plan d’action métropolitain », d’autres au contraire ne l’ont pas partagé, au moins initialement.
  • Sur la posture collaborative : Si la lettre du Premier ministre était claire, les plans relèvent d’une démarche innovante pour les services de l’Etat et aurait sans bénéficié d’être accompagnée d’un vadémécum sur la méthode et l’outil opérationnel attendu. Ainsi, si certaines préfectures ont su d’emblée travailler en mode projet avec les services de la métropole et l’ARS, avec concertation préalable, répartition des tâches et partage des réflexions, d’autres ont pu se comporter en « donneuse d’ordres », en voulant utiliser la métropole comme simple service de secrétariat et de rédaction, ou bien passant commande d’un plan métropolitain sans collaborer à son élaboration. A contrario, une préfecture a adressé à la métropole un plan déjà rédigé pour avis et validation.
  • Sur l’implication des services déconcentrés : Les Préfets ont joué pleinement leur rôle d’interlocuteur unique, et il faut noter que la démarche collaborative des ARS a été saluée à plusieurs reprises. En revanche, la plupart des remontées ont fait état d’une posture de l’Education nationale rétive à la co-construction et à l’adaptation des mesures concernant les écoles à la situation du territoire et renvoyant systématiquement à de futures consignes nationales.

 
L’élaboration des plans constitue également un exercice nouveau en ce qu’il réinterroge le triptyque Préfet-métropole-commune. Si le plan d’action métropolitain est une stratégie partagée des pouvoirs publics à l’échelle du territoire métropolitain, il ne saurait déresponsabiliser l’Etat ou le Conseil départemental. De même, il ne doit pas remettre en cause les prérogatives des communes. La métropole a une ingénierie et des moyens, et par nature elle sait jouer un rôle d’animation et de coordination (l’existence d’un contrat local de santé sur le territoire métropolitain a d’ailleurs été un facteur facilitant). Les services de santé se trouvant dans la ville-centre, tandis que les pouvoirs de police étant exercés par les maires.
 
Les métropoles ont donc dû s’organiser pour que la territorialisation des plans soit la plus partagée possible, en mobilisant notamment leur Conférence des maires lors de l’élaboration des plans.
 
 
Les plans, outils de pilotage stratégique partagé face à la reprise épidémique
 
Les territoires urbains, au-delà parfois des seules métropoles, se sont saisis des plans métropolitains comme d’une opportunité nouvelle de renforcer le dialogue entre l’Etat, l’ARS et les territoires, mais aussi de tirer les enseignements de la première vague dans la réponse coordonnée à la crise sanitaire.
 
C’est en ce sens qu’ils ont souhaité privilégier des documents souples et adaptables, permettant d’anticiper l’évolution de la situation sanitaire et de co-construire avec l’Etat une stratégie graduée de réponse à la reprise épidémique, associant leurs populations.
 
A titre d’exemple, Brest Métropole a notamment fait le choix d’élaborer un plan relativement court, qui constitue un document cadre facilement adaptable à l’évolution de la situation sanitaire. Ce document vise à territorialiser l’articulation entre le plan national et les divers protocoles existants sur le territoire ; une quarantaine ayant été recensée.
La réflexion a été la même à Orléans Métropole : la Préfecture et l’ARS avaient élaboré une trame de plan, largement amendée et complétée par la métropole afin d’intégrer les dispositifs ayant fait leurs preuves durant la première phase de l’épidémie. En ce qui concerne la rédaction, le choix a été fait de ne pas détailler à l’excès les mesures pour ne pas rester enfermés dans une méthodologie mais, au contraire, se doter d’un cadre souple et adaptable.
Si les remontées de nos territoires font constater que l’élaboration des plans a initié des relations plus étroites entres les grandes villes, la Préfecture et l’ARS, et un meilleur échange de l’information (notamment en ce qui concerne les données de diffusion de l’épidémie), il n’en demeure pas moins que les métropoles ont parfois constaté la difficulté de l’Etat local à anticiper avec elles l’ensemble des hypothèses de travail envisageables, et à maintenir le principe du dialogue, de la concertation et de la territorialisation face à l’augmentation de la pression sanitaire nationale.
 
Face à la pression sanitaire, une tentation de l’Etat à faire cavalier seul
 
La gestion de crise impose de mettre tous les scénarios sur la table. Pourtant, les membres de France urbaine ont pu constater, dès l’élaboration des plans et la définition des différents scénarios de progression épidémique, la réticence de certaines Préfectures à intégrer l’ensemble des hypothèses envisageables dans le champ de la réflexion avec les territoires. Dans le pire des cas, correspondant à la perte de contrôle totale de l’épidémie, prévoir et donc anticiper des mesures difficiles comme un re-confinement local et ses conséquences semble relever du tabou.
 
A cela s’ajoute une difficulté pour les territoires urbains à déterminer clairement comment s’activent les différents scénarios dans les plans, et en fonction de quels indicateurs et ce, d’autant plus que l’observation des données se fait souvent à l’échelle départementale et intercommunale, ce qui introduit un biais supplémentaire dans la prise en compte de la réalité sanitaire du territoire. Les métropoles ont ainsi souvent été mises devant le fait accompli par l’activation unilatérale de mesures qui, si elles restent bien évidemment de la prérogative préfectorale, n’ont pas été anticipées ni même annoncées en amont.
 
C’est notamment le cas en ce qui concerne, par exemple, les arrêtés relatifs à l’extension du port du masque obligatoire, auxquels les maires n’ont pas toujours été associés. De la même manière, des mesures ont été prises de manière unilatérales alors même que les plans avaient vocation à prévoir leur mise en œuvre territorialisé : fermeture anticipée des bars, baissement des jauges pour les rassemblements publics... Qui plus est, certaines mesures semblent parfois davantage motivées par l’évolution de la situation nationale, qu’en fonction de la situation spécifique du territoire.
 
Dès lors que l’évolution de la situation sanitaire, constatée à l’échelle départementale, confie au Préfet des pouvoirs supplémentaires (zones rouges, zones d’alerte renforcée, zones d’alerte maximale), la logique partenariale des plans territorialisés ne doit pas le céder à la déclinaison unilatérale de consignes nationales dont la lisibilité et la cohérence sont parfois contestées, et donc moins efficaces.
 
Il est donc impératif que les actions prévues pour faire face aux scénarios les plus critiques, qu’il ne s’agit pas de remettre en cause, ne s’exonèrent pas du principe de concertation que le Haut Conseil de la Santé Publique, et le Gouvernement, jugeaient pourtant essentiels au cœur de l’été.
 
L’Etat ne pourra pas lutter seul contre l’épidémie. L’expérience montre que les décisions nationales prises de manière unilatérales ont moins de chance d’être suivies d’effet lorsqu’elles suscitent de la méfiance et de l’incompréhension. Le temps de la concertation et de l’anticipation collective est un gain de temps sur la progression de l’épidémie. Ce d’autant plus que si la territorialisation de la réponse à l’épidémie est une nécessité absolue, elle est parfois mal vécue par les Français dans la mesure où elle suppose des traitements différenciés suivant les territoires.
En permettant l’association étroite des élus et de la société civile, les plans métropolitains doivent aussi permettre de renforcer l’acceptabilité sociale des mesures prises, souvent mieux conçues et perçues lorsqu’elles émanent du territoire, comme le soulignait le Haut Conseil pour la Santé Publique dans son avis n°8 du 7 août 2020.
 
Plus l’urgence se fait pressante, plus la gouvernance partenariale doit être réelle pour que les mesures prises soient les plus efficaces et acceptées possibles.
 

Ludovic Grousset

Directeur en charge de la Cohésion des territoires, de la réforme territoriale, du Développement économique, de l’ESR et de la Fonction publique territoriale