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Finances et Fiscalité

Dotations de péréquation aux communes : France urbaine auditionnée

02/05/2019

L’audition de France urbaine du 29 avril 2019 par les députés a porté notamment sur les dotations de péréquation aux communes.

L’audition de France urbaine du 29 avril 2019 par les députés, Jean-René Cazeneuve et Christophe Jerretie, rapporteurs spéciaux de la mission Relations avec les collectivités locales, a porté notamment sur les dotations de péréquation aux communes.
Dans la perspective de l’examen du projet de loi de règlement pour 2018 par la commission des finances de l’Assemblée nationale, Jean-René Cazeneuve et Christophe Jerretie, rapporteurs spéciaux sur la mission Relations avec les collectivités locales, ont souhaité axer notamment leurs travaux sur les dotations de péréquation aux communes.

L’audition de France urbaine fut l’occasion pour l’association :

  • de répondre aux questions relatives à la simplification de l’architecture actuelle des dotations ;
  • de rappeler que l’objectif de correction des inégalités de charges est indissociable de celui de la correction des inégalités de richesse, et réciproquement ;
  • de proposer des voies de réforme à court et moyen terme ;
  • de s’attarder sur la cas particulier de la Dotation politique de la ville (DPV).

Simplification : oui au reversement de la DNP, non à la fusion entre la DSU et la DSR
 
Parce qu’il participe à une plus large appropriation des mécanismes, le souci de simplification est par essence légitime. Pour autant, vouloir fusionner dotation de solidarité urbaine (DSU, 2 291 M€) et dotation de solidarité rurale (DSR, 1 602 M€) serait une erreur. En effet, il importe que les indicateurs mis en œuvre dans la répartition soient au minimum adaptés aux caractéristiques différenciées des collectivités. Ainsi, la longueur de voirie ou le potentiel fiscal superficiaire sont des critères d’appréhension des charges qui sont pertinents dans des territoires peu denses et pour des petites communes mais pas pour des villes ; réciproquement, les APL et les logement sociaux traduisent bel et bien des niveaux relatifs de charges dans les agglomérations mais ne sont pas forcément révélateurs d’inégalités dans les espaces ruraux.
 
Par contre un schéma visant la suppression de la DNP (ou plus précisément le reversement des 794 M€ de DNP dans la DSU/DSR) mériterait d’être considéré, ne serait-ce que par ce que la DNP repose inopportunément sur des critères de potentiel fiscal/financier (cf. infra). D’ailleurs, ce reversement avait été envisagé lors de la réforme mort-née de la DGF (article 150 de la Loi de finances initiales (LFI) pour 2016) et n’avait alors guère suscité d’opposition, si ce n’est qu’afin de ne pas déséquilibrer les budgets des communes qui perçoivent de la DNP mais plus de DSU (cf. réforme de l’article 138 de la LFI 2017), le reversement mériterait d’être progressif (par exemple en prévoyant que la disparition des versements de DNP soit lissées sur 5 ans).
 
Dynamique de péréquation : la correction des travers du financement est un préalable
 
Mais c’est surtout le mode de financement retenu pour permettre une croissance dynamique de la DSU/DSR qui mérite d’être reconsidéré. En effet, il conduit à opérer (en sus de celui existant sur la compensation part salaire (CPS) un prélèvement sur la dotation forfaitaire des communes qui est établi en fonction de leur potentiel fiscal. En d’autres termes, la caractère péréquateur des dotations est d’autant plus important que leur financement est lui-même péréquateur. Là où le bât blesse est que si la répartition de la DSU et de la DSR se fait au travers d’une pondération de critères visant à corriger tout à la fois les inégalités de charges et les inégalités de richesse, la péréquation mis en œuvre pour le financement, ne reposant que sur le seul potentiel fiscal, fait abstraction de tout critères de charge.
 
De plus, quelle logique y a-t-il à faire perdurer un système dans lequel le bénéfice d’une recette de péréquation (fruit d’un effort de solidarité émanant de collectivités tierces) n’est aucunement conditionné à un niveau minimum de mobilisation de son potentiel fiscal. A l’heure actuelle on peut faire bénéficier une commune A d’une recette de péréquation en vertu de son potentiel fiscal ou financier légèrement inférieur à la valeur moyenne, laquelle recette est, toute chose égale par ailleurs, financée par une autre commune B dont le potentiel s’avère légèrement supérieur, alors que la quote-part de revenu des ménages qui est, en moyenne, consacré à l’acquittement des impôts locaux est potentiellement, par exemple, 3 fois moindre dans la commune A que dans la commune B.
 
Améliorer l’efficacité et/ou ré-enchanter la péréquation : les propositions de France urbaine
 
S’agissant plus particulièrement des indicateurs mis en œuvre pour le calcul des dotations de péréquation, sans attendre la réflexion globale qui devra être menée à l’issue de la réforme de la fiscalité locale, il serait opportun de s’attaquer sans tarder à améliorer la définition de certaines variables et tout particulièrement de celle relative au revenu.
 
Concernant le critère revenu, déjà le rapport Pires Beaune de 2015 préconisait en ces termes de le reconsidérer : « les revenus étant très inégalement répartis et le revenu moyen étant sensible aux valeurs extrêmes et donc susceptible de masquer les disparités au sein d’une même collectivité, il est proposé d’avoir recours au revenu fiscal médian ». Cela n’a pu être mis en œuvre du fait de la contrainte du secret fiscal. Or désormais l’INSEE établi un indicateur de mesure des pauvretés qui mériterait d’être pris en considération sachant que c’est bien la concentration des pauvretés qui est génératrice de charges. Mais la série statistique correspondante (fichier FiLoSoFi) ne répond pas, en l’état, à la norme de fiabilité juridique nécessaire selon la DGCL. Ne conviendrait-il pas de s’attacher à lever cet obstacle ?
 
Mais au-delà de propositions visant une recherche de meilleure efficacité dans la mise en œuvre des dotations d’intercommunalité, France urbaine milite en faveur d’un objectif de « ré-enchantement » de la péréquation, ce qui passerait par un changement de paradigme.
 
Le terme de « ré-enchantement » peut sembler présomptueux, mais, d’une part, il fait écho à un volontarisme indispensable lorsque l’on promeut par ailleurs l’autonomie fiscale (consolidation de l’autonomie fiscale et dynamisation de la péréquation ne peuvent aller l’un sans l’autre) et, d’autre part, il répond au constat que les mécanismes les plus durables, car les mieux acceptés, sont ceux qui sont co-construits, à partir d’un dialogue local et selon des indicateurs adaptés à chaque territoire, plutôt que ceux qui sont « imposés depuis Paris »
 
Le point de départ de notre réflexion repose sur l’observation de l'efficacité de la péréquation de proximité induit par la dynamique intercommunale. Elle est d'autant plus forte que la taille de l'EPCI est pertinente, que le poids relatif du budget intercommunal est important, et que la gouvernance est "mature". A l'échelle "supra-intercommunale" (en l'absence de budget à cette échelle), d'autres modalités mériteraient d’être confortées. Il s'agit alors de développer les "alliances horizontales", c'est-à-dire de permettre à des territoires différents de bâtir des projets partagés en mobilisant les moyens complémentaires des uns et des autres (potentiel financier pour les uns, potentiel foncier pour les autres …).
 
Dans ce cadre, le rôle de l'Etat ne consisterait plus à mettre en œuvre des mécaniques nationales "top down" reposant sur des critères universels dont la pertinence trouve rapidement ses limites du fait de l'hétérogénéité des territoires, mais il serait le garant du respect d’une approche « bottom up ». Plus précisément, il serait double :

  • Tout d'abord, il viserait à fixer des objectifs de réduction des inégalités à 3 (ou 4) échelles successives : à l'échelle intercommunale, à l'échelle départementale et/ou régionale, puis, enfin, à l'échelle nationale. Les objectifs seraient contraignants, c'est-à-dire assortis de sanctions en cas de mauvaise volonté.
  • Ensuite, une nouvelle dotation globale de péréquation (financée par le budget de l'Etat, en tant qu'instrument de la solidarité nationale, en y versant –a minima- les actuelles DNP, DSR et DSU) serait mise en œuvre.

La répartition de cette nouvelle « dotation globale de péréquation » (DGP) ne s'effectuerait pas a priori (à l'instar des actuels mécanismes qui ignorent la réalité des solidarité locales), mais a posteriori : elle serait établie à l'issue de l'analyse des alliances horizontales et viendrait pallier les écarts de moyens dont disposent les différents territoires pour réduire les inégalités de charges et de ressources. En cela, France urbaine propose de passer d'un Etat "distributeur" à un Etat régulateur et incitateur, de passer d'une péréquation subie à une solidarité territoriale co–construite. 
 
Focus sur la Dotation nationale de péréquation (DNP)
 
Jean-René Cazeneuve et Christophe Jerretie ont par ailleurs souhaité connaître l’analyse de France urbaine sur la DPV, et notamment avoir l’avis de l’association sur une hypothèse de reversement de la DPV dans la DSU/DSR.
 
Cela a été l’occasion de rappeler que l’appétence des collectivités est plus grande pour les logique de « prélèvement sur recettes » (PSR) que pour les dotations budgétaires. En effet, les PSR donnent lieu à des versements ayant, une fois calculés, un caractère global et automatique. De plus, ils ne se voient pas appliquer les règles de gestion propres aux crédits budgétaires de type réserve de précaution, gel et report. Or pour mémoire, alors que, depuis 2017, ce sont 150 M€ qui sont ouverts en autorisation d’engagement (AE) dans les LFI, les crédits de paiement (CP) en crédits consommés sont très sensiblement inférieurs (83 M€ en 2017). A cet égard, France urbaine ne s’opposerait aucunement à ce que la DPV soit reversée dans la DSU (en toute logique en tant que sous-enveloppe –de 150 M€ sur un total de 2 441 M€- et qui serait « ciblée » sur les 250 première communes DSU concernées par la politique de la ville).
 
En fait, la DPV a aujourd’hui un statut « hybride ». Selon les annexes aux documents budgétaires elle vise à « compléter la logique de péréquation prévalant dans le cadre de la DSU par un soutien renforcé aux quartiers prioritaires de la politique de la ville (…) ». Pour autant, dans les publications retraçant les différents dispositifs de péréquation, la DPV n’y figure pas. De plus, ainsi que la circulaire du 26 mars 2019 relative à la DPV le précise : « les règles d’instruction des dossiers et d’attribution des subventions au titre de la DPV sont désormais presque identiques aux règles applicables à la dotation d’équipement des territoires ruraux (DETR) ou à la dotation de soutien aux équipements locaux (DSIL) ». Et effectivement, à la lecture de la circulaire, il apparaît clairement que si l’attribution de crédits l’est « en vue de la réalisation de projets d’investissement ou de dépenses de fonctionnement correspondantes aux objectifs fixés dans le contrat de ville », il est demandé aux préfets de « veillez à prêter une attention particulière aux opérations de dédoublement des classes (… ou) à accompagner les projets qui pourraient être rendus nécessaires par l’abaissement de l’instruction obligatoire à trois ans ». En d’autres termes, la DPV s’apparente actuellement plus à un outil d’accompagnement des politiques nationales à la main des préfets qu’à une dotation de péréquation dont les critères d’attribution sont transparents et connus a priori (en cela, la DPV est plus proche de la DSIL que de la DSU).
 

A noter : L’observatoire des finances et de la gestion publique locales publie « Cap sur … n° 7 ». Le 7ème opus des publications de l’OFGL est opportunément consacré aux « Indicateurs utilisés dans la répartition des ressources ». Un travail exemplaire particulièrement opportun dans la perspective d’un PLF 2020 dont on sait d’ores et déjà qu’il sera particulièrement dense pour les finances et la fiscalité locale.