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Fonction Publique Territoriale
Santé

Covid-19 : Comment les grandes villes se sont préparées à un passage au stade 3 de l’épidémie

13/03/2020

La continuité des services publics locaux en période d’épidémie est l'une des missions d’intérêt général des maires des grandes villes.

Depuis le début de l’épidémie, dans le cadre du volet « Crise sanitaire » de leur plan communal de sauvegarde, les maires se sont mobilisés aux côtés des autorités sanitaires pour relayer les messages de prévention et mettre en place les mesure de contingentement afin d’essayer d’endiguer (stade 1) puis de ralentir l’épidémie de COVID-19 (stade 2). Mais dans le même temps, les grandes villes ont commencé à anticiper la pandémie (stade 3) en mettant à jour spécifiquement leurs plans de continuation d’activité dans l’objectif de pouvoir garantir la continuité des services publics locaux essentiels à la population.

La continuité des services publics locaux en période d’épidémie est l'une des missions d’intérêt général des maires des grandes villes

Selon le 5° de l’article L.2212-2 du CGCT, les pouvoirs de police du maire ont notamment pour objet « d'assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques. » Cela comprend notamment « le soin de prévenir, par des précautions convenables, et de faire cesser, par la distribution des secours nécessaires, (…) les maladies épidémiques (…), de pourvoir d'urgence à toutes les mesures d'assistance et de secours et, s'il y a lieu, de provoquer l'intervention de l'administration supérieure ».

De manière plus spécifique, les maires jouent un rôle de premier plan en matière de sécurité publique et de sécurité sanitaire, et sont le relais de droit commun de la mise en œuvre des décisions prises par les pouvoirs publics nationaux. Outre ses responsabilités générales en matière de plan communal de sauvegarde, le maire dispose d'autres leviers, dans le cadre des mesures définies dans le plan national « Pandémie grippale », et dans la circulaire du 10 avril 2008 relative à l'action des maires dans la gestion d'une crise sanitaire de type « pandémie grippale ».

A ce titre, les maires ont en charge :

  • la communication et l'information des populations selon les consignes données par l’Etat ;
  • le maintien du lien social et sanitaire avec la population : recensement des besoins des personnes isolées, âgées ou malades, coordination du bénévolat, incitation à la solidarité de voisinage, en activant notamment la réserve communale de sécurité civile et les associations ;
  • le cas échéant, la contribution à l'organisation de la vaccination pandémique (ex : campagne de vaccination des publics fragiles lors de la grippe H1N1) ;
  • la police administrative : fermeture d'établissements scolaire et de crèches, obligation de port de masques, restrictions ou interruptions de transports publics...  (ces décisions étant prises en concertation avec le Préfet et l’ARS).

Enfin, et surtout, il est impératif d’assurer le maintien des missions essentielles à la vie collective : état civil, ramassage des ordures ménagères, production et distribution d'eau, traitement des eaux usées, maintien du chauffage collectif et des services funéraires...

En situation de pandémie, la prévention des risques suppose d’anticiper le fait d’avoir à remplir ces missions essentielles dans des conditions plus difficiles et avec moins de personnels.

En effet, en cas de pandémie, toutes les organisations publiques ou privées doivent anticiper les conséquences d’un absentéisme important pouvant résulter de :

  • difficulté de faire garder les enfants à cause de la fermeture des écoles et des crèches ;
  • difficulté dans les déplacements (perturbations voire restrictions des transports en commun);
  • mise en quarantaine ;
  • garde d'un proche malade ;
  • maladie.

Pour une collectivité, la démarche de prévention des risques exige d’envisager tous les scénarios, y compris ceux où toutes les activités, toutes les entreprises, tous les services seraient touchés, avec de possibles ruptures dans les chaînes de logistique et dans les prestations de service (électricité, eau, gaz, banque, courrier, cantine, maintenance, gestion du bâtiment, etc.) et des risques de saturation des systèmes de communication (internet, téléphonie mobile). Or, même dans ces situations extrêmes, les grandes villes devront impérativement assurer la continuité de certains services publics essentiels à leur population. Dès lors que l’Etat et les autorités sanitaires avaient mis tous les acteurs publics en garde contre un risque de pandémie, il était donc nécessaire pour les grandes villes de prévoir des scénarios avec différentes phases en identifiant les missions à suspendre, ralentir, maintenir en anticipant à la fois l’absentéisme et en organisant les services pour assurer les missions à maintenir avec le personnel présent. Cette démarche nécessaire d’anticipation des mesures est formalisée dans des plans de continuité de l’activité qui sont des documents complémentaires au plan communal de sauvegarde. C’est la base de ces plans que les maires pourront ensuite activer les actions prévues, de manière progressive et adaptée, en fonction des décisions de l’Etat, de l’évolution de la situation locale et du pourcentage d’absentéisme des agents.

Depuis deux mois, les grandes villes se sont préparées méthodiquement

Pour se préparer, les grandes villes se seont basées sur des documents qui avaient été réalisés dans le cadre de la grippe H1N1 et qu’il a fallu actualiser pour tenir compte du contexte COVID-19. Dans le même temps, elles ont demandé à leurs prestataires et délégataires essentiels de réaliser leurs propres PCA pour assurer la continuité.

La première étape de ce travail est un travail de recensement :

  • Recenser les missions essentielles : les missions d’un intérêt vital pour la population (ex : fourniture en eau potable, assainissement, repas à domicile, etc.), celles qui répondent à une obligation locale des maires (ex : tenue du registre d’Etat-civil), celles qui sont relatives à la protection de la population contre la crise (ex : cellule de crise, police municipale, etc.) et enfin celles qui sont nécessaires pour que ces missions essentielles puissent être remplies (ex : informatique, ravitaillement, etc.) ;
  • Recenser, à l’inverse, les missions qui pourraient être suspendues pendant quelques semaines, et qui permettraient potentiellement de réaffecter des agents sur d’autres missions plus prioritaires ;
  • Recenser les métiers et les missions essentielles qui supposent des contacts directs avec le public (ex : repas à domicile), et donc potentiellement des personnes contaminées ou susceptibles de l’être. Définir les précautions nécessaires et adaptées ;
  • Recenser les besoins en Equipements de Protection Individuelle (EPI) : masques, gants, gels hydroalcooliques... pour les agents exposés, et en organiser l’approvisionnement ;
  • Recenser les situations des agents dans les services essentiels (maladies, enfants, personnes à charge, etc…) pour anticiper sur les risques d’absentéisme.

La deuxième étape consiste à mettre en œuvre des mesures de protection du personnel essentiel et assurer le bon remplacement :

  • Organiser matériellement la protection collective : mise à disposition de savon/essuie-main/gel, réorganisation des accueils du public, fermeture de tout ou partie des services ouverts en temps normal, etc.
  • Organiser le travail pour limiter les risques : tenue de registres de présence afin de permettre le suivi des personnes éventuellement contaminées, organisation du travail en deux équipes qui ne se croisent pas, limitation drastique des déplacements et réunions, généralisation du télétravail, etc.
  • Prévoir de fournir aux personnels remplaçants l’ensemble des moyens leur permettant d’accomplir leur tâche (clés, codes d’accès, documentations, procédures, etc…).

Enfin naturellement, les villes ont commencé à communiquer largement auprès de leurs agents et si nécessaire de la population sur le sens, la nécessité et l’organisation de ces actions.

Trois questions : l’organisation du télétravail, le maintien à domicile et l’accès aux matériels de protection

Beaucoup de collectivités urbaines ont commencé à travailler sur une augmentation massive du télétravail, à la fois pour les agents confinés à domicile, par anticipation pour les personnels essentiels pouvant travailler à distance, mais aussi, et conformément à la demande du président de la République, dans le cadre des mesures de ralentissement de l’épidémie (ex : favoriser le fait de rester chez soi, fermeture des écoles).

Or, cette augmentation massive pose à court terme des difficultés très concrètes :

  • d’une part, parce que toutes les collectivités n’avaient pas jusqu’ici ouvert, ou de manière restreinte, l’accès au télétravail. Se pose donc des difficultés très concrètes en termes d’accès aux interfaces et de manière générale de capacité des serveurs à encaisser une montée en charge ;
  • d’autre part, parce que les agents accomplissant des missions essentielles ne sont pas forcément ceux qui utilisaient le télétravail jusqu’ici. Se posent donc des difficultés en termes d’adéquation de leur équipement informatique professionnel ou personnel, de possibilités d’utiliser certaines applications métiers à distance, voire dans certains cas de prévoir de mettre à disposition des équipements spécialement sécurisés ;
  • Enfin, pour les agents dont la fonction ne se prête pas au télétravail (fonctions techniques), certaines collectivités réfléchissent à pouvoir leur proposer des modules de formation à distance.

Par ailleurs, comme l’a annoncé le président de la République, les écoles vont être fermées au minimum 15 jours et les parents n’ayant pas de solutions de garde vont pouvoir bénéficier d’un arrêt de travail spécifique. Si le décret du 30 janvier avait anticipé cette situation, en revanche concernant les agents publics, seule la situation du confinement était prévue avec une autorisation spéciale d’absence dont la mise en œuvre a pu parfois se révéler complexe. Les collectivités sont donc rapidement dans l’attente des dispositions spécifiques pour la fonction publique, et surtout de la liste des attestations nécessaires que devront fournir les agents.

Enfin, se pose la question de l’accès prioritaire aux matériels de protection individuels et aux tests de dépistage. Actuellement, malgré une montée en puissance rapide décidée par le gouvernement, la faible capacité oblige à les réserver aux malades et aux personnels hospitaliers. Mais dans l’hypothèse d’une montée en puissance de la pandémie, France urbaine continue à rappeler à l’Etat qu’il doit impérativement tenir compte dans ses plans que la capacité des grandes villes à fournir par exemple de l’eau potable au-delà de leurs 3 jours de stock est conditionnée par leur capacité à protéger et maintenir en poste certains personnels stratégiques.

© Darek SZUSTER / MaxPPP
 

Ludovic Grousset

Directeur en charge de la Cohésion des territoires, de la réforme territoriale, du Développement économique, de l’ESR et de la Fonction publique territoriale