Act'Urbaines
Europe
14 juin 2018

3 juillet : séminaire d’information sur l’avenir de la politique de cohésion

Suite à la publication, le 2 mai 2018, du projet de cadre financier pluriannuel et le 29 mai de la proposition du règlement commun, la Commission européenne a initié la phase de préparation de la prochaine période de programmation 2021-2027. Ces éléments vont, désormais, faire l’objet d’âpres négociations, à la fois au sein de la Commission, entre Etats membres et à l’intérieur de chaque Etat membre. L’objectif affiché reste une adoption définitive en 2019, afin d’assurer une transition entre l’actuelle et la future programmation sans discontinuité.

Avec un budget proposé de l’ordre de 373 milliards d’euros en crédits d'engagements pour la période 2021-2027, la politique européenne de cohésion devient, pour la première fois, la politique dotée de la première ligne budgétaire. Si son périmètre et son champ d’action évoluent par rapport à la programmation actuelle, elle représentera, malgré tout, un levier d’investissement majeur pour l’Europe et l’ensemble des  territoires, notamment urbains.

Parallèlement, le Gouvernement français a fait le choix, à un an des élections européennes, de consacrer la prochaine réunion de la conférence nationale des territoires (CNT) du 11 juillet 2018 au thème de la cohésion et de l’ « l’Europe des territoires ».

Le pôle Europe Joubert (France urbaine, AdCF et FNAU) se mobilise à la veille de ces échéances, en organisant, le 3 juillet prochain, une réunion d’échanges et d’information à destination des élus en présence de la Commission européenne. L’objectif : échanger autour des enjeux de la future politique de cohésion et notamment de sa dimension urbaine mais aussi arrêter un positionnement commun des territoires urbains à la veille de la Conférence nationale des territoires (CNT).

Retour sur les  principales dispositions  des règlements :

L’ambition inachevée d’une programmation plus politique

A la suite d’un projet de budget européen qui marque une certaine rupture par rapport aux précédents, avec quelques marqueurs forts (tels que la hausse de la contribution des pays, la possibilité de suspendre les crédits, de nouvelles priorités politiques, la baisse du budget des politiques traditionnelles,…), la présentation du règlement commun était plus attendue que de coutume.

Comme l’a rappelé Romain Briot, de l’AdCF, le résultat apparaît, à la première lecture et dans l’attente des arbitrages et précisions à venir, mitigé à beaucoup d’acteurs, les espoirs quelque peu déçus.

Le président de la Commission avait précisé son cheval de bataille : une Commission européenne plus politique, plus offensive, plus visible face aux défis qui sont les nôtres. Cela devait se concrétiser par des commissaires plus audibles et plus actifs. Si cela s’applique à Margrethe Vestager, commissaire à la concurrence, le résultat est moins clair pour un grand nombre de ses collègues. La préparation de la programmation 2021-2027 offrait une nouvelle occasion à la Commission de faire ses preuves. 

Constatant le déficit de lisibilité de la programmation actuelle, orchestrée autour de onze objectifs thématiques (recherche et innovation, aide aux PME, adaptation au changement climatique, protection des ressources naturelles, mobilité douce, emploi, inclusion, formation...), la Commission propose de concentrer l’action de l’Union européenne sur des « domaines prioritaires », sous la forme de cinq objectifs stratégiques :

  • « une Europe plus intelligente – transformation économique innovante et intelligente »
  • « une Europe plus verte à faibles émissions de carbone »
  • « une Europe plus connectée – mobilité et connectivité régionale aux TIC »
  • « une Europe plus sociale – mise en œuvre du socle européen des droits sociaux »
  • « une Europe plus proche des citoyens – développement durable et intégré des zones urbaines, rurales et côtières au moyen d’initiatives locales »

Il reste néanmoins à démontrer que cette simplification n’est pas qu’une apparence et qu’elle apportera souplesse et appui aux régions et autres collectivités, en charge de concrétiser les grandes orientations européennes.

Si la décision d’allouer 25% des dépenses à des actions en matière de climat tend à confirmer l’engagement de l’Union pour « une Europe plus verte », la notion d’ « Europe plus proche des citoyens » reste floue : 

Ce règlement n’apporte rien de nouveau ni ne responsabilise davantage les collectivités locales.

D’une part, les outils de développement territorial restent les mêmes : investissement territorial intégré (ITI) et développement local mené par les acteurs locaux (DLAL). Ces stratégies, certes placées sous la responsabilité des autorités urbaines ou locales, ne correspondent en fait, pour l’ITI et donc les agglomérations et métropoles concernées, qu’à la simple sélection des opérations à financer.

Pour le DLAL, l’outil est plus ouvert, plus responsabilisant. Il correspond au modèle bien connu des groupes d’action locale (GAL) et des projets Leader (aujourd’hui principalement portés par les Pays, PETR, Parcs naturels régionaux ou communautés) et de leurs fondamentaux : gouvernance public-privé, sélection des opérations au fil de la programmation, mise en réseau des acteurs locaux,…

Léger point positif : le financement de l’amont, c’est-à-dire de l’élaboration de la stratégie et de la réponse aux appels à manifestation d’intérêt de la Région est rendue possible. Les territoires retenus pourront alors solliciter des crédits d’assistance technique, particulièrement attendus pour les collectivités en déficit d’ingénierie.

Alors que cette partie était jugée prioritaire pour les associations de collectivités, et notamment le « pôle Joubert » (cf. contribution commune, téléchargeable ici) ainsi que pour l’Etat, la France défendant l’idée d’un « objectif territorial », les propositions de la Commission ne garantissent pas à ce stade la juste adaptation de ses orientations avec les spécificités des territoires infra-régionaux. Les ratés des périodes actuelles ou passées de sous-consommation des crédits, de déficit de dialogue entre autorités de gestion et territoires, de déficit de stratégies locales ambitieuses risqueraient de se reproduire et d’annihiler les efforts (timides) de la Commission ou même des autorités françaises, dans la démarche collective de la Conférence nationale des territoires.

Autre marqueur fort des premières annonces de la Commission, l’alignement « plus étroit avec le semestre européen » et « la gouvernance économique de l’Union ». Cette proposition est bien incluse dans le projet de règlement, qui prévoit, dans le cas de non-respect du mécanisme européen de stabilité ou si aucune action n’est engagée pour répondre à la procédure pour déséquilibres excessifs (procédure dont la France commence à s’extraire mais qui concernent toujours des pays comme l’Italie, Chypre et la Croatie) la suspension des engagements et des paiements de crédits européens. Toutefois, il est peu probable que cette disposition soit adoptée à l’unanimité par les membres de Conseil.

L’ambition de simplification et de flexibilité : le compte n’y est pas

La Commission l’annonce dès les premières lignes du document : « priorité à donner à la simplification administrative » car « les règles étaient trop complexes et fragmentées entre les différents fonds ».

Premier élément de réponse, ce règlement s’appliquera à sept fonds : fonds de cohésion (FC), fonds pour les affaires maritimes et la pêche (FEAMP), fonds européen de développement régional (FEDER), fonds social européen (FSE+), fonds asile et migration (FAMI), gestion des frontières (IGFV), sécurité intérieure (FSI). Mais dans l’attente de règlements spécifiques à chaque fonds…

Et la Commission d’énumérer les enjeux qu’elle se fixe et qu’elle assigne aux autorités nationales et régionales : « des règles moins nombreuses, plus claires, plus courtes », l’application du « principe de l’audit unique », « l’utilisation accrue des options simplifiées en matière de coûts ». En matière de flexibilité, la Commission entend poursuivre ses efforts, en permettant « l’adaptation aux évolutions des circonstances », en permettant une réelle articulation entre les fonds, notamment ceux de la politique de cohésion (FEDER et FSE+), pouvant désormais abonder la même opération. Autres illustrations : une meilleure articulation entre subventions et utilisation des instruments financiers (prêts, participations, garanties) ou encore le transfert possible de crédits d’un programme à un autre, d’une priorité à une autre, sans décision de la Commission.

Certains éléments de la programmation actuelle sont maintenus, tel que le modèle de catégories de régions :

  • les régions « les moins développées », dont le PIB par habitant est inférieur à 75% du PIB moyen européen
  • les régions « en transition », dont le PIB est compris entre 75 et 100%
  • les régions « les plus développées », dont le PIB est supérieur à 100%

En appliquant ce critère à la France, les régions Ile-de-France et Rhône-Alpes (car l’Union européenne préserve les anciens périmètres régionaux) intégreraient la catégorie des régions « les plus développées », tandis que les vingt autres régions métropolitaines apparaitraient dans la catégorie « en transition » et les cinq régions d’Outre-Mer dans celle des régions « les moins développées ».

Cette affectation a une conséquence importante, à la fois sur l’affectation des crédits et sur les taux de cofinancements appliqués.

Ainsi, les régions « les moins développées » concentrent près de 62% des crédits européens, les régions « en transition » environ 14% et les régions « les plus développées » seulement 11%, les régions ultrapériphériques recevant un bonus égal à 0,4% du total.

Sur les taux de cofinancements, ces derniers ne pourront dépasser :

  • 70% pour les régions « les moins développées »
  • 55% pour les régions « en transition »
  • 40% pour les régions « les plus développées »

Il est à noter que ces taux sont plus faibles que lors des périodes précédentes, la Commission souhaitant concentrer l’action de l’Union sur des actions prioritaires et inciter à d’avantage de financements croisés.       

Gouvernance multi-niveaux : une ambition encore introuvable

Autre sujet sur lequel la Commission était particulièrement attendue, la mobilisation des acteurs locaux.

Si la Commission a rappelé son attachement au principe de « gouvernance multi-niveaux » : « l’Etat implique les partenaires dans l’élaboration de l’accord de partenariat, ainsi que tout au long de la préparation et de la mise en œuvre des programmes », peu d’éléments concrets et novateurs viennent le conforter.

L’accord de partenariat, soit le document structurant, signé par la Commission et chaque Etat membre et encadrant la déclinaison des orientations européennes au plan national, évolue peu dans sa forme et son contenu : il fixe les enjeux, les orientations, les objectifs à atteindre. Il répartit les dotations entre les régions et les fonds et décide, ou non, d’affecter des crédits des fonds européens auprès de InvestEU (l’instrument financier faisant suite au plan Juncker).

Seule nouveauté, dont le caractère décisionnel reste à prouver, la création d’« un dialogue stratégique structuré annuel » en lieu et place du simple rapport annuel. La conférence nationale des territoires pourrait-elle justement être cette instance de suivi, plutôt que la création d’un énième comité de pilotage multi-partenarial ?

Le cadre de performance reste le même, soit un tableau de bord de suivi de la programmation avec une étape importante en 2024 (évaluation intermédiaire) puis en 2029 (évaluation finale). Le point intermédiaire est renforcé : vérification de l’atteinte des objectifs intermédiaires et réexamen des budgets alloués pour les dernières années. Ainsi, la réserve de performance (introduite en 2014 mais peu convaincante) est supprimée.

Contact : Kader Makhlouf

Date: 
Mercredi, 13 juin, 2018
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